Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2017/2076 E.  ,  2019/3297 K.Sermaye Piyasası Kurulu ilke kararı, idari para cezası, Pay Tebliği, piyasa bozucu eylem, yürürlükten kaldırılması, yaptırıma konu teşkil eden fiilin ihlâl konusu olmaktan çıkarılması, bilgi formu düzenleme yükümlülüğü
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/2076
Karar No : 2019/3297

DAVACI : …
VEKİLİ : …
…
DAVALI : …

VEKİLİ : …

DAVANIN KONUSU :
1) (Kurul)’nun 06/12/2013 tarih ve … sayılı İlke Kararı’nın 1. ve 2. maddelerinin,
2) Davacı şirkete …TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 09/05/2017 tarih ve .. sayılı Kurul kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin 27. maddesine aykırı davranılmadığı, %3,26 oranındaki satış dışında Borsa’da yaptığı bir satış bulunmadığı, 37 milyon adet … payının … borcuna mahsuben Borsa dışında satıldığı, Borsa’da yapılan satışların Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında olmadığı, satışların borçların azaltılması için yapıldığı, davalı idare tarafından yapılan tespitlerin kendisi veya bağlı ortaklıkları tarafından Kamuyu Aydınlatma Platformu’nda yapılan özel durum açıklamalarına dayandığı, ortada gizli kapaklı ve herhangi bir mevzat hükmünü dolanma amacıyla yapılan bir işlem olmadığı, ilke kararının mevcut bir kuralın uygulanmasına ilişkin açıklama getirmekten ziyade Tebliğ’de olmayan yeni bir tanım ve yeni bir kural getirdiği, hukuka uygun olduğu düşünülse bile ilke kararına aykırılık teşkil eden bir durum olmadığı, Resmî Gazete’de dahi yayımlanmamış olmasına rağmen normlar hiyerarşisine aykırı olarak kendisinden daha üst seviyede bulunan bir düzenlemede değişiklik yapmasının hukuka ve usulde paralellik ilkesine aykırı olduğu, sadece haftalık bültende yayımlanmasıyla hukukî belirlilik, öngörülebilirlik ve güvenlik ilkelerinin ihlâl edildiği, 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan değişiklikle Pay Tebliği’nin 27. maddesinin yürürlükten kaldırıldığı, idari para cezasının dayanağının kalmadığı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI : Piyasa bozucu eylemlerin genel olarak Tebliğ ile düzenlendiği, ancak idarenin genel düzenleyici işlemleri ne şekilde yapacağı konusunda bir sınırlama bulunmadığı, belirlemenin Tebliğ ile yapılması mümkün olduğu gibi Tebliğ dışındaki bir düzenleyici işlem ile yapılmasının da mümkün olduğu, mevzuatta düzenleyici işlemlerden tüzük ve yönetmeliklerin yürürlüğe girme biçimlerine ilişkin kanunî düzenlemeler yapıldığı, ancak diğer düzenleyici işlemler bakımından yayın usulünün belirlenmesinin özel kanun düzenlemeleri ile ilgili makamların takdirine bırakıldığı, idari para cezasının ilke kararına göre değil, Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği’ne aykırılık nedeniyle tesis edildiği, normlar hiyerarşisine uygun olarak oluşan mevzuat çerçevesinde hareket edildiği, davacı tarafından Pay Tebliği’nin 27. maddesi ve ilke kararının ihlâl edildiği, pay satışlarının yatırımcıların yatırım kararlarını etkileyebilecek nitelikte olduğu, işlemlerin tesis edildiği tarihteki şartlara göre değerlendirilmesi gerektiği, dava konusu işlemin tesis edildiği dönem itibarıyla tamamen hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Kurul’un i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın 1. ve 2. maddelerinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, davacı şirkete …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 09/05/2017 tarih ve … sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ : Davacı şirkete …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ‘nun 09/05/2017 tarih ve … sayılı kararı ile dayanağı i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararının 1. ve 2. maddelerinin iptali istenilmektedir.

22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan VII-128.1 No’lu Pay Tebliği’nin “Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü” başlıklı 27. maddesinin, 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in 2. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığı, Pay Tebliği’nin 27. maddesinde yer alan hükümlere ilave olarak alınan i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararının da, yine Kurul’un 25/01/2018 tarih ve 4/100 sayılı kararı ile yürürlükten kaldırıldığı anlaşıldığından, i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararının 1. ve 2. maddeleri yönünden konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Davacı şirkete …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 09/05/2017 tarih ve 20/704 sayılı Kurul Kararına gelince;

…. ’nun, dava konusu i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararında; VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında hazırlanan bilgi formunun onaylanması amacıyla Kurul’a yapılan başvuruların sonuçlandırılmasında, Kurul’un kurumsal yönetim ilkelerine ilişkin tebliği uyarınca belirlenen 1. ve 2. grupta yer alan halka açık ortaklıklar ile kamunun pay sahibi olduğu halka açık ortaklıklar hariç olmak üzere, payları borsada işlem gören diğer ortaklıklar için Pay Tebliği’nin 27. maddesinde yer alan hükümlere ilave olarak; “1) Yönetim etkinliğinin, “Ortaklığın oy haklarının %20’sinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber, doğrudan veya dolaylı olarak sahip olunması ya da yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olunması” olarak tanımlanmasına, 2) Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında borsada yapılacak pay satışlarından önce pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğünün, yalnızca yönetim kontrolüne değil yönetim etkinliğine sahip ortaklar açısından da zorunlu tutulmasına” karar verilmiştir. Böylece payları borsada işlem gören şirketlerin herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının, yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanmasının zorunlu tutulduğu, bu zorunluluğun yalnızca yönetim kontrolüne sahip ortaklar açısından değil yönetim etkinliğine sahip ortaklar açısından da geçerli olduğu, bu yükümlülüğe uyulmaması hâlinde 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 104. maddesi uyarınca idarî para cezası uygulanacağı görülmüştür.
Olayda, VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin 27. maddesi ve Kurul’un i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararı uyarınca, … Holding A.Ş.’nin sermayesinin %33,14’ünü temsil eden paylarının Borsa’da satışının gerçekleştirilmesi öncesinde pay satış bilgi formu düzenlenmediği ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanmadığı gerekçesiyle davacı şirkete 09/05/2017 tarih ve 20/704 sayılı Kurul Kararı ile idarî para cezası verilmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağı olan Pay Tebliği’nin 27. maddesi, 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 2. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığından, dava konusu i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararı da, Kurul’un 25/01/2018 tarih ve 4/100 sayılı kararı ile yürürlükten kaldırılmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat” deyiminden, Kanun’un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılması gerektiği; 3. maddesinde, bu Kanun’un hükümlerinin idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 5. maddesinde ise, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu belirtilmiş, bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasında ise, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Dolayısıyla idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerekmektedir.
Bu itibarla, borsada yapılacak pay satışlarından önce pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğü getiren kuralın yürürlükten kaldırılması nedeniyle yaptırıma konu teşkil eden fiil de ihlâl konusu olmaktan çıktığı için davacı şirkete, Usaş paylarının satışı öncesinde pay satış bilgi formu düzenlemediğinden bahisle verilen idarî para cezası da hukukî dayanaktan yoksun hale gelmiştir.
Açıklanan nedenlerle, … nun i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı ilke kararının 1. ve 2. maddeleri itibariyle konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına, davacı şirkete …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 09/05/2017 tarih ve 20/704 sayılı Kurul Kararının da iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından … sermayesinin %33,14’ünü temsil eden payların Borsa’da satışının gerçekleştirilmesi öncesinde VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin 27. maddesi ve i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı uyarınca Kurulca onaylanmış pay satış bilgi formunun Kamuyu Aydınlatma Platformu’nda yayınlanmadan satış yapıldığı gerekçesiyle 09/05/2017 tarih ve … sayılı Kurul kararıyla davacı şirkete … TL idarî para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararı ile idari para cezası işlemine dayanak olan i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın 1. ve 2. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin “Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü” başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında, “Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanması zorunludur. Bu durumda ihraçcı, bilgi formunun hazırlanmasında kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsanın ilgili pazarında ya da piyasasında yapılan toptan satışlar bu yükümlülük kapsamında değerlendirilmez. Bu maddede belirtilen oranlarda pay satışı gerçekleştirecek ortakların bu Tebliğin 15. maddesinin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru sırasında, Kurulca onaylanmış bilgi formunun KAP’ta ilan edilmiş olması zorunludur. Bu fıkrada yer alan esasların dolanılması suretiyle borsada satış işleminin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililer hakkında sermaye piyasası mevzuatı kapsamında Kurulca tesis edilecek işlemler saklıdır.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nda; VII-128.1 sayılı Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında hazırlanan bilgi formunun (pay satış bilgi formu) onaylanması amacıyla Kurul’a yapılan başvuruların sonuçlandırılmasında; Kurul’un kurumsal yönetim ilkelerine ilişkin Tebliği uyarınca belirlenen 1. ve 2. grupta yer alan halka açık ortaklıklar ile kamunun pay sahibi olduğu halka açık ortaklıklar hariç olmak üzere, payları borsada işlem gören diğer ortaklıklar için Pay Tebliği’nin 27. maddesinde yer alan hükümlere ilave olarak;
“1) Yönetim etkinliğinin, “Ortaklığın oy haklarının %20’sinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber, doğrudan veya dolaylı olarak sahip olunması ya da yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olunması” olarak tanımlanmasına,
2) Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında borsada yapılacak pay satışlarından önce pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğünün, yalnızca yönetim kontrolüne değil, yönetim etkinliğine sahip ortaklar açısından da zorunlu tutulmasına, …” karar verilmiştir.
Aktarılan kurallardan, payları borsada işlem gören şirketlerin herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının, yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanmasının zorunlu tutulduğu, bu zorunluluğun yalnızca yönetim kontrolüne sahip ortaklar açısından değil, yönetim etkinliğine sahip ortaklar açısından da geçerli olduğu, bu yükümlülüğe uyulmaması hâlinde 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 104. maddesi uyarınca idarî para cezası uygulanacağı anlaşılmaktadır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat” deyiminden, Kanun’un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılması gerektiği; 3. maddesinde, bu Kanun’un hükümlerinin idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 5. maddesinde, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu belirtilmiş; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasında ise, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise failin lehine olan kanunun uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Bu bağlamda, idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın incelenmesi;
22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan VII-128.1 No’lu Pay Tebliği’nin “Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü” başlıklı 27. maddesinin, 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 2. maddesiyle; Pay Tebliği’nin 27. maddesinde yer alan hükümlere ilave olarak alınan dava konusu i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın da, 25/01/2018 tarih ve 4/100 sayılı Kurul kararı ile yürürlükten kaldırıldığı anlaşıldığından dava konusu İlke Kararı’nın 1. ve 2. maddelerinin iptali istemi hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
…-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin 09/05/2017 tarih ve 20/704 sayılı Kurul kararının incelenmesi;
Borsada yapılacak pay satışlarından önce pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğü getiren ve dava konusu işleme dayanak teşkil eden Pay Tebliği’nin 27. maddesi ile i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın yürürlükten kaldırıldığı, başka bir anlatımla, yaptırıma konu teşkil eden fiil ihlâl konusu olmaktan çıkarıldığından, davacı şirkete… paylarının satışı öncesinde pay satış bilgi formu düzenlemediğinden bahisle verilen idarî para cezasının hukukî dayanağı kalmamıştır.
Bu itibarla, hukukî dayanağı kalmadığı anlaşılan dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının i-SPK.128.6 (06/12/2013 tarih ve 40/1331) sayılı İlke Kararı’nın iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
2. 09/05/2017 tarih ve … sayılı Kurul kararının İPTALİNE;
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 24/10/2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.