Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/2005 E. , 2020/3314 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/2005
Karar No : 2020/3314
DAVACI : .. Enerji Üretim ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. …Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ :Av. …
DAVANIN KONUSU :
24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan … tarih ve …, … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Kurul kararlarıyla hiçbir yasal dayanağı olmayan yeni bir yaptırım türünün düzenlendiği, uygulamaya yönelik herhangi bir bildirim yapılmadığı gibi, tesiste gerekli kontrollerin yapılması için yeterli süre de verilmediği, sisteme verilen enerji bedelinin ödenmemesinin ölçülülük ilkesine aykırı olduğu, ölçüm hata payı dikkate alınmadan yaptırım uygulandığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, lisanssız elektrik üretim şirketlerinin kendi tüketimlerini karşılamak üzere üretim yapmak yerine ticarî amaçlarla üretim yapan tacirler hâline geldiği, bu durumun lisanssız elektrik üretimi amacıyla tamamen çeliştiği, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununda azami güç 1 MW olarak belirlenirken herhangi bir mekaniksel, elektriksel ya da fotovoltaik güç ayrımına gidilmediği, lisanssız elektrik üretim tesisi sahiplerince daha fazla gelir elde etmek amacıyla mekanik ya da peak güç olarak yüksek türbinler seçildiği ya da paneller kullanıldığı, inverterler vasıtasıyla sisteme verilen güç 1 MW ile sınırlandırılsa da bazı dağıtım şirketlerince anlık olarak sisteme daha fazla enerji verildiğinin tespit edildiği, YEK Destekleme Mekanizması (YEKDEM) maliyetleri tüketiciler tarafından elektrik faturaları üzerinden karşılandığından bu katkının yalnızca 6446 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren lisanssız üreticilere sağlanması gerektiği, dava konusu … sayılı Kurul kararıyla ilgili üretim tesisinin 6446 sayılı Kanun kapsamında tanımlanan muafiyet sınırı üzerinde bir üretim gücü ile sisteme enerji vermesi durumunda ödeme yapılmamasının amaçlandığı, dolayısıyla YEKDEM’in finansörü konumunda bulunan elektrik tüketicilerinin ilave bedel ödemesinin önüne geçilmek istenildiği, yapılacak güç tespitlerinde yeknesaklığın sağlanması adına demand değerler üzerinden 1 MW ve üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespit edilmesi hâlinde … sayılı Kurul kararı kapsamındaki yükümlülüklerin uygulanması gerektiğinin değerlendirildiği, bu çerçevede 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verilmesi durumunun anlık değil, düzenli süren bir eylem olduğu, davacı şirket durumundaki lisanssız üreticiler 6446 sayılı Kanun’un lisanssız şirketlere tanıdığı muafiyetlerden yararlanmasına rağmen lisanslı üretim şirketleri gibi hareket etmek suretiyle piyasada kendi lehlerine eşitsizlik oluşturduğu, bağlantı anlaşmasında öngörülen yaptırım ilgili şebeke işletmecisi ile lisanssız elektrik üreticisi arasındaki anlaşmaya yönelikken, … sayılı Kurul kararının ihtiyaç fazlası enerjinin değerlendirilmesine ilişkin olduğu, … sayılı Kurul kararının ise 6446 sayılı Kanunu ihlâl etmeyen, ancak bağlantı anlaşmasını ihlâl eden kişilere yönelik alınan tespit kararı olduğu, aynı zamanda elektrik dağıtım şirketlerinin lisansları çerçevesinde yükümlülüklerinin hatırlatılması ve mevzuata aykırılığın önlenmesinin de amaçlandığı, lisanssız üretim tesislerinde sisteme verilen gücün inverterler vasıtasıyla saniyeler içinde tepki vererek ayarlanabildiği, ölçü aletlerinin toleransları bulunmakla birlikte her ölçümün bu tolerans dikkate alınarak eksiltilerek ya da artırılarak kullanılacağı anlamı taşımadığı, üretim tesislerinin inverterler ile kontrol edilebilecek gücü 1020 Kw, peak gücü 1166 Kw iken bunun sayaçtaki toleranstan mı kişilerden mi kaynaklandığının tespit edilemeyecek bir husus olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu … sayılı Kurul kararının iptali; … sayılı Kurul kararı yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan … tarih, … ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararlarının iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık (MW) yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olduğu; 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; 14. maddesinin dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Aynı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, “Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idarî para cezası verilir.”; (c) bendinde, “Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık yapılmış olduktan sonra niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayacak şekilde aykırı davranılması durumunda ihtara gerek kalmaksızın beş yüz bin Türk Lirası idarî para cezası verilir.”; 31. maddesinin birinci fıkrasında ise, “Diğer mevzuatta, 4628 sayılı Kanun’un bu Kanunla yürürlükten kaldırılan maddelerine yapılan atıflar, bu Kanun’un ilgili hükümlerine yapılmış sayılır.” kuralına yer verilmiştir.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’un 6/A maddesi, “4628 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kurulacak yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için başvuru yapılması, izin verilmesi, denetim yapılması ile teknik ve mali usul ve esaslar, Bakanlık, İçişleri Bakanlığı ve DSİ’nin görüşleri alınarak EPDK tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir. Hidroelektrik üretim tesisleri için su kullanım hakkının verilmesine, DSİ’nin ilgili taşra teşkilatının su rejimi açısından üretim tesisinin yapımında sakınca bulunmadığına ve bağlantının yapılacağı dağıtım şirketinden dağıtım sistemine bağlantı yapılabileceğine dair görüş alınmak kaydıyla, tesisin kurulacağı yerdeki il özel idareleri yetkilidir.
Bu madde kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri hâlinde, I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin perakende satış lisansını haiz ilgili dağıtım şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, söz konusu dağıtım şirketlerce YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir.” hükmü; 10.maddesinde ise; “Bu Kanun’un 6 ve 6/A maddelerine aykırı faaliyet gösterdiği tespit edilenler hakkında, 4628 sayılı Kanun’un 11’inci maddesi hükümleri uygulanır.” hükmü yer almaktadır.
Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı elektrik piyasasında; 14/03/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 14 üncü maddesi kapsamında, tüketicilerin elektrik ihtiyaçlarının tüketim noktasına en yakın üretim tesislerinden karşılanması, arz güvenliğinin sağlanmasında küçük ölçekli üretim tesislerinin ülke ekonomisine kazandırılması ve etkin kullanımının sağlanması, elektrik şebekesinde meydana gelen kayıp miktarlarının düşürülmesi amacıyla lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğü olmaksızın, elektrik enerjisi üretebilecek gerçek veya tüzel kişilere uygulanacak usul ve esasların belirlenmesidir.” hükmü; 4. maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde, “İlgili mevzuat: Elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ….. ifade eder.” hükmü; 28. maddesinin beşinci fıkrasında da, “Lisanssız üretim faaliyeti gösteren kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı davranması durumunda, Kurul tarafından Kanun’un 16’ncı maddesinde öngörülen yaptırımlar uygulanır.” hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Kurul kararı; Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi kapsamında olan ve Bağlantı Anlaşması Çağrı Mektubunda yer alan kurulu gücün ve 1 MW’ın üzerinde geçici kabulü tamamlanarak işletmeye geçen üretim tesislerini kapsamaktadır.
6446 sayılı Kanun’da kurulu gücü azami 1 MW’lık üretim tesislerinin lisans alma yükümlülüğünden muaf olduğu açıktır. Bu tür üretim tesislerinin, 1 MW’ın üzerinde faaliyette bulunması hâlinde, Kanunun tanımış olduğu istisnaî duruma aykırılık teşkil edeceğinden, söz konusu ihlâlin müeyyidesi olarak gerek 6446 sayılı Kanun’da gerekse anılan Kanuna atıf yapmak suretiyle 5346 sayılı Kanun’da idarî yaptırımlar düzenlenmiştir.
Diğer bir deyişle; sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde veya üretim tesisi ile ilgili iş ve işlemler tamamlanarak Bağlantı Anlaşması Çağrı Mektubunda yer alan 1 MW ve altında bir değere ulaşılana dek elektrik üreten teşebbüslerin lisanssız elektrik üretmiş olacağı, bu durumun ise yasal düzenlemelere aykırı olduğundan Kanunda belirlenen yaptırımlarla karşılaşacağı ve lisanssız tesislerin Kanunu ihlâlleri hâlinde idarî yaptırıma muhatap olacakları açıktır.
Dava konusu Kurul kararının içeriğinin, sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde veya üretim tesisi ile ilgili iş ve işlemler tamamlanarak Bağlantı Anlaşması Çağrı Mektubunda yer alan 1 MW ve altında bir değere ulaşılana dek üretim tesisinde üretilen enerjiye herhangi bir ödeme yapılmaması ve bu kapsamda sisteme verilen enerjinin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına ilişkin olduğu göz önüne alındığında; gerek 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nda gerekse 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’da dava konusu Kurul kararının dayanağı bulunmadığı görülmektedir.
Uyuşmazlığın … sayılı Kurul kararının iptaline ilişkin kısmına gelince;
… tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararında; lisanssız elektrik üreticilerinin Bağlantı Anlaşması Çağrı Mektubunda yer alan kurulu güçten daha fazla güç ile sisteme enerji vermesi durumunda elektrik dağıtım şirketleri ile lisanssız elektrik üreticileri arasında imzalanan “Lisanssız Elektrik Üreticileri İçin Dağıtım Sistemi Bağlantı Anlaşması”nda yer alan cezaî şartların uygulanmasına yönelik atıf yapıldığı görülmektedir.
Bu hâli ile, … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının, mevzuatın uygulanmasının hatırlatılması mahiyetinde olduğu anlaşıldığından anılan Kurul kararında ise hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; 24/06/2017 tarih ve 30106 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan … tarihli Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun … sayılı kararının iptali; … sayılı kararına yönelik davanın ise reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 24/11/2020 tarihinde, davacı vekili Av. … ve davalı idare vekili Av. …’ın geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
01/07/2017 tarihinden itibaren sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde, üretim tesisi ile ilgili iş ve işlemler tamamlanarak Bağlantı Anlaşmasına Çağrı Mektubunda yer alan 1 MW ve altında bir değere ulaşılana dek üretim tesisinde üretilen enerjiye herhangi bir ödeme yapılmaması ve bu kapsamda sisteme verilen enerjinin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına ilişkin … sayılı Kurul kararı ile sisteme Bağlantı Anlaşması Çağrı Mektubunda yer alan kurulu güçten daha fazla, ancak 1 MW’tan daha az güç ile enerji verilmesi durumunda Dağıtım Sistemi Bağlantı Anlaşmasındaki cezaî şartların uygulanacağına ilişkin … sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik bu itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, üretim faaliyetinin, lisans almak koşuluyla yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetlerinden biri olduğu; 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami bir megavatlık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyet kapsamında olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5. maddesinin yedinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul’un, bu Kanun hükümlerinin uygulanması ve bu Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirmek için gerekli olan ve piyasada rekabeti geliştirmeye yönelik olarak gerçek ve tüzel kişilerin uymaları gereken talimatları ve tebliğleri, şebeke yönetmeliğini, dağıtım yönetmeliğini, müşteri hizmetleri yönetmeliğini ve dengeleme ve uzlaştırma yönetmeliğini onaylama yetkisine sahip olduğu kurala bağlanmıştır.
İşlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, kurulu gücü 1 MW veya Kanun’un 14. maddesi çerçevesinde Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiş kurulu güç üst sınırına kadar olan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin önlisans ve lisans alma ile şirket kurma yükümlülüğünden muaf oldukları; 31. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurum’un, lisanssız üretim tesislerinin sisteme bağlantısı, sistem kullanımı, lisanssız elektrik üretimi yapmaktan kaynaklanan hak ve yükümlülükleri ile şebekenin ilgili mevzuatta öngörülen güvenlik, teknik ve kalite esaslarına göre işletilmesine dair bu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin alt düzenleyici işlemler yapmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
DAVA KONUSU İŞLEMLERİN İNCELENMESİ:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, elektrik üretim faaliyetinin lisans alma şartıyla gerçekleştirilmesinin esas olduğu, kurulu gücü azami 1 MW’lık yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesislerinin ise lisans hükümlerinden müstesna olduğu ve söz konusu tesislerin kendi ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektriği sisteme vermeleri hȃlinde 5346 sayılı Kanun kapsamındaki fiyatlardan yararlanma imkȃnlarının bulunduğu anlaşılmaktadır.
5346 sayılı Kanun’un 6/A maddesinde dava konusuna ilişkin düzenleme yer almakta ise de, daha sonra yürürlüğe giren ve daha özel nitelikli olan 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesinin işbu davada öncelikle uygulanması gerekmektedir.
Dava konusu 7150-3 sayılı Kurul kararının, kurulu gücü 1 MW’ın üzerinde bulunan tesisleri kapsadığı ve ilgili şirketlerin 1 MW’ın altında lisanssız üretim faaliyetinde bulunabilecekleri, 1 MW’ın üzerinde kurulu gücü bulunan tesisler için ise lisans alınması gerektiği hususunda öncül (ex-ante) ve uyarıcı nitelikte bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.
Başka bir anlatımla, dava konusu düzenleme, idarȋ düzeni ihlȃl eden gerçekleşmiş bir fiile ilişkin olmayıp, lisanssız elektrik üretim şirketlerince ileriye dönük bir ihlȃl yapılmaması amacına matuf uyarıcı bir işlem olduğundan, bir idarî yaptırım düzenlemesi olarak değerlendirilemez. Bu nedenle Kanun’un idarî yaptırımlara ilişkin hükümlerine aykırılıktan da söz edilemez.
Öte yandan, 6446 sayılı Kanun’un lisans alma yükümlülüğünden muaf olarak faaliyette bulunulmasına izin verdiği tesislerin kurulu gücü 1 MW’ı aşmayan tesisler olması ve en uygun tabiat şartlarında dâhi kurulu gücü 1 MW’ı aşmayan tesislerin 1 MW’tan fazla elektrik üretmelerinin teknik olarak imkân dâhilinde bulunmaması nedeniyle, 1 MW’ın üzerinde elektrik üreten tesislerin aslında lisanslı olması gerekirken, lisans almadan faaliyette bulunan yani kurulu güçleri 1 MW’ın üzerinde olduğu için 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesi kapsamında kabul edilemeyecek tesis niteliğinde olduklarının kabulü gerekir.
Kurul’un lisans alma zorunluluğu bulunan bu tesislerin faaliyetini lisans alıncaya kadar durdurma yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında, ilgili şirketleri Kanuna uymaya zorlama amacıyla 1 MW’tan fazla elektrik üretilmesi hâlinde bu üretimin 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kabul edilmeyerek ödeme yapılmaması ve bu elektriğin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak verilmesine yönelik düzenlemenin ölçülülük ilkesine aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, Kurul’un elektrik piyasasını düzenleme yetkisi çerçevesinde lisanssız elektrik üretim şirketlerine ait tesislerin 6446 sayılı Kanuna uygun olarak faaliyetlerini sürdürmeleri, aksi hâlde 6446 sayılı Kanun’un 14. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında alım yapılamayacağını açıklama ve uyarma mahiyetinde olan dava konusu … sayılı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, dava konusu … sayılı Kurul kararının da mevzuatın uygulanmasının hatırlatılması mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, anılan Kurul kararında da hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/11/2020 tarihinde kısmen oybirliği, kısmen oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, kurulu gücü azami 1 MW yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisinin lisans alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf olduğu; üçüncü fıkrasında, lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisi son kaynak tedarik şirketince, 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’da kaynak türü bazında belirlenen fiyatlardan alınacağı; dördüncü fıkrasında, bu kişilerin sisteme bağlanmasına ilişkin teknik usul ve esaslar ile satışa, başvuru yapılmasına ve denetim yapılmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Aynı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, “Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir.”; (c) bendinde, “Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırılık yapılmış olduktan sonra niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayacak şekilde aykırı davranılması durumunda ihtara gerek kalmaksızın beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir.”; 31. maddesinin birinci fıkrasında ise, “Diğer mevzuatta, 4628 sayılı Kanun’un bu Kanunla yürürlükten kaldırılan maddelerine yapılan atıflar, bu Kanun’un ilgili hükümlerine yapılmış sayılır.” kuralına yer verilmiştir.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’un 6/A maddesinde, “4628 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kurulacak yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisleri için başvuru yapılması, izin verilmesi, denetim yapılması ile teknik ve mali usul ve esaslar, Bakanlık, İçişleri Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve DSİ’nin görüşleri alınarak EPDK tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir. Hidroelektrik üretim tesisleri için su kullanım hakkının verilmesine, DSİ’nin ilgili taşra teşkilatının su rejimi açısından üretim tesisinin yapımında sakınca bulunmadığına ve bağlantının yapılacağı dağıtım şirketinden dağıtım sistemine bağlantı yapılabileceğine dair görüş alınmak kaydıyla, tesisin kurulacağı yerdeki il özel idareleri yetkilidir. Bu madde kapsamında yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek ve tüzel kişiler; ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri hâlinde, I sayılı Cetveldeki fiyatlardan on yıl süre ile faydalanabilir. Bu kapsamda dağıtım sistemine verilen elektrik enerjisinin perakende satış lisansını haiz ilgili dağıtım şirketi tarafından satın alınması zorunludur. İlgili şirketlerin bu madde gereğince satın aldıkları elektrik enerjisi, söz konusu dağıtım şirketlerce YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edilir.”; 10. maddesinde, “Bu Kanun’un 6 ve 6/A maddelerine aykırı faaliyet gösterdiği tespit edilenler hakkında, 4628 sayılı Kanun’un 11’inci maddesi hükümleri uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
5346 sayılı Kanun’un 10. maddesinin gerekçesinde, elektrik enerjisi üretimi faaliyetinde bulunanların Kanunlarda öngörülen yükümlülüklerini ihlâl etmeleri hâlinde 4628 sayılı Kanun’da düzenlenen aynı nitelikteki yaptırımlara tâbi tutulması gerektiğinin belirtildiği, 4628 sayılı Kanun’un yaptırımlara ve yaptırımların uygulanma usulüne ilişkin 11. maddesi ile 5346 sayılı Kanun’un 6. ve 6/A maddesi arasında atıf yoluyla bağlantı kurulmasının amaçlandığı görülmektedir.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde, “İlgili mevzuat: Elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını … ifade eder.”; 28. maddesinin beşinci fıkrasında, “Lisanssız üretim faaliyeti gösteren kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı davranması durumunda, Kurul tarafından Kanun’un 16’ncı maddesinde öngörülen yaptırımlar uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, 6446 sayılı Kanun’da kurulu gücü azami 1 MW’lık üretim tesislerinin lisans alma yükümlülüğünden muaf olduğu, 1 MW’ın üzerinde faaliyette bulunulmasının ise Kanunun tanımış olduğu istisnaî duruma aykırılık teşkil edeceği, bu durumda söz konusu ihlâlin müeyyidesi olarak gerek 6446 sayılı Kanun’da gerekse anılan Kanuna atıf yapmak suretiyle 5346 sayılı Kanun’da idarî yaptırımların düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, somut olayda sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verilmesi hâlinde herhangi bir ödeme yapılmamasına yönelik yaptırım türünün düzenleyici işlemlerle belirlenip belirlenemeyeceğinin ortaya konulması gerekmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinin birinci fıkrasında, hangi fiillerin kabahat oluşturduğunun, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceği; ikinci fıkrasında, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarının, ancak kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır.
Bağımsız idarî otoritelerin görev ve yetkileri belli bir alanla veya sektörle sınırlandığından ve ayrıca bunların görev ve yetkileri kuruluş kanunlarında somut olarak belirlendiğinden, görev ve yetkilerine dair belirlenen bu sınırlar aynı zamanda bunların ceza verebilecekleri fiillerin de bir tür çerçevesini oluşturacağından, verebilecekleri idarî ceza türü, süresi ve miktarının kanunla düzenlenmesi yeterlidir. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 86-87).
Görüldüğü üzere, çerçeve kanunlarda kapsam ve koşulları gösterilmek suretiyle kabahatin tipe dâhil unsurlarının idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle düzenlenmesine olanak tanınmışken, kabahat karşılığında uygulanacak idarî yaptırımlar bakımından aynı imkân mevcut değildir. Çünkü 5326 sayılı Kanun’un 4. maddesinin ikinci fıkrası idarî yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının sadece kanunla belirlenebileceğini açıkça vurgulayarak, bu konuda idareye hiçbir şekilde yetki vermemiştir. (KANGAL, Zeynel T., Kabahatler Hukuku, 2019, İstanbul, s. 94-95).
Dava konusu 7150-3 sayılı Kurul kararının ise, sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verildiğinin tespiti hâlinde, üretim tesisi ile ilgili iş ve işlemler tamamlanarak Bağlantı Anlaşmasına Çağrı Mektubunda yer alan 1 MW ve altında bir değere ulaşılana dek üretim tesisinde üretilen enerjiye herhangi bir ödeme yapılmaması ve bu kapsamda sisteme verilen enerjinin YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak dikkate alınmasına ilişkin idarî bir yaptırım olduğu açıktır. Kaldı ki, davalı idarenin 7150-3 sayılı Kurul kararının uygulanmasına ilişkin olarak elektrik dağıtım şirketlerine yaptığı bilgilendirmeye dair bila tarihli yazıda da, söz konusu Kurul kararını yaptırım olarak nitelendirdiği görülmektedir.
Anılan Kurul kararında 1 MW’ın üzerinde sisteme enerji verilmesi fiili karşılığında uygulanacak idarî yaptırımın gösterildiği, ancak gerek 6446 sayılı Kanun’un 16. maddesinde gerekse anılan Kanuna atıf yapmak suretiyle 5346 sayılı Kanun’un 10. maddesinde söz konusu fiile yönelik idarî yaptırımların düzenlendiği, dolayısıyla düzenleyici bir işlem türü olan Kurul kararıyla idarî yaptırım türünün düzenlenmesinin Anayasanın 38. maddesi uyarınca yaptırımda kanunilik ilkesine aykırılık teşkil ettiği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, uyuşmazlıkta 1 MW’a kadar üretilen elektrik bedelinin de ödenmemesi, dava konusu 7150-3 sayılı Kurul kararının geleceğe matuf uyarıcı bir işlem olmasından ziyade, idarî tedbiri aşan cezalandırma niteliğinde olduğunu yansıtmaktadır. Dolayısıyla lisanssız üreticilere herhangi bir ödeme yapılmayarak sisteme verilen enerjinin tamamının YEKDEM’e bedelsiz katkı olarak değerlendirilmesi, fiil ile uygulanan idarî yaptırım arasındaki ölçülülük ilkesine de aykırıdır.
Bu itibarla, sisteme 1 MW’ın üzerinde güç ile enerji verilmesi hâlinde, 6446 sayılı Kanun’un 16. maddesinde yer alan idarî yaptırımların uygulanması gerekirken, davalı idarenin yeni bir idarî yaptırım türü ihdas ederek bu üreticilere ürettikleri elektriğin bedelinin ödenmemesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, … sayılı Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına katılmıyorum.