Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2015/2692 E. , 2019/4182 K.Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik, ihale esasları, pazarlık usulü, ihale usulüne tabi olmayan işler, kullanma izni, doğal sit alanı, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2015/2692
Karar No : 2019/4182
DAVACI : …
VEKİLİ : …
…
DAVALI : …
VEKİLLERİ :
DAVANIN_KONUSU : 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 1, 42, 55, 61 ve 63. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Anayasa’nın 63. maddesinde, devletin sit vasfındaki kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlama ödevi bulunduğunun belirtildiği, korunması gerekli, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların dava konusu düzenlemeyle yatırım amacına tahsis edilmesinin anılan hükme aykırı olduğu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 10. maddesiyle Bakanlığa taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını koruma görevi verildiği, Bakanlığın görevini ihlâl ederek koruma altındaki kamu arazilerini turizm amaçlı yatırım yapmak üzere yerli ve yabancı yatırımcılara tahsis işlemleri yürüttüğü, ülkemizin, taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle doğal, tarihi, arkeolojik değerleri koruma, muhafaza etme ve gelecek kuşaklara aktarma yükümlülüğü altında olduğu, ancak bu yükümlülüğe aykırı davranıldığı, koruma altındaki kamu taşınmazlarının tahsisinde 2863 sayılı Kanun’un 14. maddesine aykırılıklar bulunduğu, anılan maddede kullanma başlığı altında koruma altındaki kamu taşınmazlarında iki ayrı tür tasarruf düzenlendiği, bunların Devlet dairelerine ve kamu kurumlarına ait tasarruf şekli olan intifa haklarının bırakılması ile gerçek ve tüzel kişilere ilişkin kiraya verme tasarruf şekli olduğu, dava konusu düzenlemeyle tahsisin Kamu Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’e göre yapılacağının belirtildiği, Yönetmeliğin 19. maddesinde, kiralama, irtifak hakkı ve kullanma izni düzenlendiğinden 2863 sayılı Kanun’un 14. maddesinin öngördüğü tasarruf şekilleri dışında tahsis şekli öngörülerek Kanun’a aykırı davranıldığı, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 35. maddesinde, ihale usullerinin; kapalı teklif usulü, belli istekliler arasında kapalı teklif usulü, açık teklif usulü, pazarlık usulü ve yarışma usulü olarak sayıldığı, Yönetmelik’in 25. maddesinde ise, pazarlık, açık ve kapalı teklif olmak üzere 3 ihale usulünün benimsendiği, Kanun’daki iki ihale usulünün kapsam dışı bırakılmasının normlar hiyerarşisine aykırı olup kamu görevlilerinin bu iki ihale usulünden müstesna tutulmalarının özel yetki manasına geleceği, ihale usullerini tercihteki keyfiyetin bazı sakıncalar doğuracağı, örneğin pazarlık usulünün spekülasyona neden olması nedeniyle şeffaflık ilkesini zedelediği, idarenin hangi nedenle bu usulü belirlediği hususunu tartışmalı hâle getirdiği, ihaleye tabi olmayan işler kısmının tam anlamıyla devlet ve vatandaşlar arasındaki anayasal norm olan eşitliği kaldırıcı mahiyette olduğu, Bakanlar Kurulu kararıyla alınabilecek kamu yararı kararıyla vakıf ve derneklerin bu istisnadan yararlanabileceği, uluslararası anlaşmalarla Göreme vb. yerler ile milli parkların ihale yapılmaksızın yabancılara devredilebileceği, kanun ile düzenlenmesi gereken hususun Yönetmelikle genişletilemeyeceğinden ve rekabet, eşit muamele, açıklık, kamuoyu denetimi gibi ilkeleri bertaraf ettiğinden 42. maddenin iptali gerektiği, dayanağı olan 2886 sayılı Kanun’un 51/g maddesinde düzenlenmediği hâlde pazarlıkla kiraya verilebilecek alanların Yönetmelikle yaratıldığı, Kanunda düzenlenmemiş enerji yatırımı gibi önemli alanların kiraya verilmesinin yönetmelikle düzenlenmek suretiyle rekabet, açıklık, eşit muamele ve kamuoyu denetiminin ortadan kaldırılmak istenildiği, 30 yıla kadar kullanma izni verilmesinin koruma altındaki alanların devir yasağı ve kullanma koşullarına aykırı olduğu, bu kadar uzun sürenin 2863 sayılı Kanun’un 14. maddesindeki kullanma değil, 13. maddesi kapsamında devir olacağı ve Kanunda öngörülen devir yasağının yönetmelikle by-pass edilmek suretiyle ihlâl edilmiş olacağı, kamuya ait koruma altındaki taşınmazların tahsisinin söz konusu olduğu, ancak Kültür ve Turizm Bakanlığı Yönergesi gereğince bir inceleme ve karar süreci işletilmediği ve Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan izin alınmadığı, koruma altındaki taşınmazların ancak kamu hizmetlerinde ve belli sürelerle kullanılabileceğinden 30 yıl ve ilaveten süresi belirsiz kullanımlar için tahsisin kanuna aykırı olduğu, tamamen ticari mantık içinde pazarlama yapıldığı, Devlet ormanlarının gerçek ve tüzel kişilere devredilemeyeceği, 30 yıl gibi hiçbir zaman sona ermeyecek sürelerle ormanların girişimcilere tahsisinin mülkiyetin devri anlamına geleceği, koruma amaçlı imar planları yapılmadan koruma altındaki taşınmazların tahsisinin 2863 sayılı Kanun’un 17. maddesine aykırı olduğu, mutlaka korunması gerekli alanların turizm yatırımı amacıyla tahsisinin kamu yararına aykırı olduğu, Koruma Kurullarınca alınmış kararlara dayanmadan koruma altındaki taşınmazlara inşaat ve tesis yapılmasının düzenlenmesinin 2863 sayılı Kanun’un 8. maddesine aykırı olduğu, 2886 sayılı Kanun’un 51. maddesinde nerelerde pazarlık usulü ile ihale yapılacağının sayıldığı, hangi işlemlerin pazarlık usulüne tabi olduğunun düzenlenmediği, kiralama gibi kullanma izni verilmesinin de pazarlık usulüyle sınırlandırılmasının yasal dayanağı bulunmadığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle usule ilişkin olarak, davanın süresi içinde açılıp açılmadığının anlaşılamadığı, bu hususun araştırılarak süresinde açılmamışsa davanın süre yönünden reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüş; esasa ilişkin olarak ise, dava konusu Yönetmelik’in 644 sayılı nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10/e maddesine göre çıkarıldığı ve Yönetmelik’te 644 sayılı KHK ve Anayasa ile çelişen bir düzenlemenin bulunmadığı, tahsis işlemlerinin Yönetmelik’in 68. maddesinde düzenlendiği, ticari amaçlı olmayıp Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kanunlarda belirtilen kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla kamu idarelerinin kullanımına bedelsiz olarak bırakılmasına ilişkin olduğu, Yönetmelik’in 1. maddesinde Yönetmelik’in hangi alanları kapsadığı, 4. maddesinde ise bu alanların niteliği ve tanımlamasının yapıldığı, birbirleriyle çelişmedikleri, tahsis işleminin Yönetmelik’in 68. maddesinde açıklandığı, Yönetmelik’in 55, 61 ve 66. maddelerinin tahsis ifadesini içermediği, kullanım izni, tahsis, kiralama, devir gibi hukukî terimlerin birbirlerinin yerine gelişigüzel kullanılmasının mümkün olmadığı, 30 yıl süre ile verilen kullanma izninin devir yerine geçeceği ifadesinin gerçeği yansıtmadığı, Yönetmelik’in konusunun koruma alanlarında tasarruf edilip edilemeyeceğine dair izin verilmesi olmayıp tasarruf izni alınmış korunan alanların tasarruf işlemlerini düzenlemek olduğu, Yönetmelik’te 2863 sayılı Kanun’a aykırı bir düzenleme bulunmadığı, tahsisin Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre yapılacağı yönündeki iddianın gerçeği yansıtmadığı, Yönetmelik’in kapsamında ormanların bulunmadığı, faaliyet, koruma amaçlı imar planı gerektiriyorsa tahsis işlemi yapılırken uygun görüş doğrultusunda ilgili idarece koruma amaçlı imar planının onaylanacağı, ayrıca koruma amaçlı imar planına gerek duyulmadan üst ölçekli plan ve plan hükümlerine göre de tahsis işlemi yapılabilmekte olduğu, Yönetmelik’in konusunun korunan alanların tasarruf edilip edilemeyeceğine veya burada yapılacak yapılara izin vermek olmadığı, Kıyı Kanunu’na aykırılık iddiasının gerçeği yansıtmadığı, Yönetmelik’in 2886 sayılı Kanun ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelikle uyumlu olarak hazırlandığı, ilgili kurum ve kuruluşların olumlu görüşlerinin alındığı, Yönetmelik’in 42. maddesinin 1. fıkrasının (ç) ve (e) bentlerinin uluslararası anlaşmalar iç hukukun önünde olduğu için listeye dâhil edildiği, Yönetmelik’in 65. maddesinin Danıştay Ondördüncü Dairesi’nce yürürlüğü durdurulduğundan kamu kurum ve kuruluşlarına protokol ile kiralama yapılamadığı, kullanma izin sürelerinin yapılacak yatırımın maliyetine göre değişmekte olup ağırlıklı olarak 3-10 yıl arası süreyle verildiği, 300 sayılı Milli Emlak Tebliği’nde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, işletilmesi ve işlettirilmesine ilişkin işlemlerin Bakanlık tarafından yürütüleceğinin belirtildiği, 2886 sayılı Kanun uyarınca ihale ile gerçekleştirileceğine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, anılan Kanuna atıf yapılmadığı, doğal sit alanları ve özel çevre koruma bölgelerinin pazarlık usulüne tabi tutulmasının bu özellikli alanların korunmasına yönelik olduğu, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 42. maddesinin iptaline; 61. ve 63. maddelerinin iptali istemi bakımından davanın reddine; 1. ve 55. maddelerinin iptali istemi hakkında ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ : 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 1, 42, 55, 61 ve 63. maddelerinin iptali istenilmektedir. Yönetmeliğin 02/05/2013 tarihinde yayımlandığı ve dilekçe ret kararı verilmiş dava dilekçesi ile Yönetmeliğin iptali için davanın, 01/07/2013 havale tarihli ve 60 günlük yasal süresi içinde olduğu anlaşıldığından, davalı yanın süre aşımına yönelik itirazı yerinde görülmemiştir.
T.C. Anayasası’nın 124. maddesinde, “Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartı ile, yönetmelikler çıkarabilirler.” kuralı yer almıştır.
04/07/2011 tarih ve mükerrer 27984 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 644 sayılı ‘nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye, 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’yle eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, “Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak.” Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmış; anılan Kararname’nin 33. maddesinde, “Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir.” hükmü bulunmaktadır. Dava konusu Yönetmelik de 3. maddesinde düzenlendiği gibi 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 13/A ve 33. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır.
Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Anayasası’nın 56. maddesinde, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemekle devletin ve vatandaşların ödevli olduğu belirtilmiştir. 63. maddesinde, Devletin tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlayacağı, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alacağı hükmüne yer verilmiş, kültürel ve doğal mirasın korunması, gelecek kuşaklara bırakılması amaçlanmıştır. Dava konusu Yönetmelik kapsamındaki bu yerler de; aynı Yönetmeliğin 2. maddesinde düzenlendiği üzere tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanlardır.
Bu bağlamda, 644 sayılı KHK’nin 13/A ve 33. maddelerinde, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek konusunda davalı idare yetkili olmakla birlikte tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin sınırları içinde kalan dava konusu Yönetmelik kapsamındaki bu yerlerin, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanun’un da uygulama alanında bulunduğu ve anılan Yasada korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarına ilişkin ilke ve uygulamalar ile gerçek ve tüzel kişilerin görev ve sorumluluklarının belirlendiği açıktır. Dolayısıyla Yönetmeliğin 2. maddesi kapsamındaki bu yerlerin aynı zamanda 2863 sayılı Yasanın 2. maddesinde düzenlenen yerlerden de olduğu, Yönetmeliğin 4/b maddesinde tanımlandığı gibi devletin hüküm ve tasarrufu altındaki korunması gerekli kültür ve tabiat varlığı özelliğini taşıdığı açıktır.
Bu itibarla, davalı idarenin 644 ve 648 sayılı KHK’lara dayalı olarak tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki bu alanlarda, özel nitelikteki 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanun dikkate alınmak suretiyle kendisine tanınan görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisi bulunmaktadır. Zira 2863 sayılı Yasanın 10. maddesinde, davalı idarenin taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlamakla yükümlü olduğu kurala bağlanmış ve 8. maddesinde de, korunması gerekli alanlardaki yapılaşma konusunda Koruma Kurulları yetkili kılınmış, denetiminde de Kültür ve Turizm Bakanlığı’na görev verilmiştir. Ayrıca dava konusu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesiyle birlikte 10/05/2007 tarihli ve 26518 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Taşınır Mal ve Taşınmaz Satışı, Trampa, Kiraya Verme, Sınırlı Ayni Hak Tesisi, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Öte yandan, 2863 sayılı Kanun’un “Kullanım” başlıklı 14. maddesine baktığımızda, korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının, belirli süre ile kamu hizmetlerinde kullanılmak şartıyla yalnızca intifa haklarının; devlet dairelerine, kamu kurum ve kuruluşlarına, kamu menfaatine yararları milli derneklere bırakılabileceği veya gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceği ve bu kullanmanın da Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın iznine tabi olduğu belirtilmiştir.
Görüleceği üzere 2863 sayılı Kanun kapsamındaki korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarına ilişkin kullanım yöntemleri; ancak “kamu hizmetlerinde kullanılmak koşuluyla” maddede yazılı kurumlara “intifa hakkı verilmesi” veya gerçek ve tüzel kişilere “kiralanması” şeklindedir. Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinde, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki doğal sit alanları ve özel çevre koruma bölgelerindeki bu yerler, belli bir süre kamu hizmetlerinde kullanılmak şartına bağlanmadığı gibi (Yönetmeliğin 4/1-u maddesindeki tahsis hariç) 2863 sayılı Yasa ile özel olarak düzenlenmiş intifa hakkı ve kiraya verme olarak sayılmış kullanım şekilleri dışında işletme hakkının verilmesi yöntemiyle de tasarruf yetkisinin verilebileceği belirtilmiştir. Dolayısıyla 2863 sayılı Yasa kapsamındaki tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki bu yerlerin, belli bir süre kamu hizmetlerinde kullanılmak şartına bağlanmadığı anlaşıldığından, Yönetmeliğin 1. maddesindeki amacı; 2863 sayılı Yasaya aykırı ve üst hukuk normlarını aşar şekilde düzenlenmiştir.
Her ne kadar “intifa hakkı” ve “kiralama” olarak tespit edilmiş tasarruf yöntemi dışındaki işletme hakkı verilmesi yönünden de dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesindeki amacı; hukuka aykırılık taşımakta ise de, dosyanın incelendiği tarih itibarıyla 23/06/2018 tarihli ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesi ile “işletme hakkı verilmesi” ibaresinin çıkarıldığı görüldüğünden, Yönetmeliğin 1. maddesinin, bu ibare yönünden konusu kalmamıştır.
Ayrıca Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde sayılmış ve 2. maddesinde de kapsamı olarak tespit edilmiş yerler ile 4. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer” tanımlamasının birbiri ile örtüşmediği, Yönetmeliğin 1. maddesindeki amacın sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin olduğu hâlde, 4. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendindeki tanıma, “Türk Medeni Kanunu ile diğer kanunlarda devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilen yerler” de dahil edilmek suretiyle devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer tanımının Yönetmeliğin 2. maddesindeki kapsamı dışına çıkılarak genişletildiği de görülmüştür. Zira 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların yanı sıra devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin de kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlediği, 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde de, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer’in; “Türk Medeni Kanunu ile diğer kanunlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilen yerler” olarak tanımladığı gözetildiğinde, Türk Medeni Kanunu ile diğer kanunlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin değil, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgeleri içinde kalan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin dava konusu Yönetmelik kapsamında düzenlediği açıktır.
Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte 4/j maddesinde, bu Yönetmelikte geçen Kanun’un, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nu ifade edeceği kuralına yer verilmiştir. “İhale usullerine tabi olmayan işler” 42. maddesinde, “İdarece, aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebilir: a) Genel, özel bütçeli idareler ve Belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yarısından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar ve özel bütçeli idarelerin kurdukları birlikler, b) Kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin yarısından fazlası bu kuruluşlara ait olan ortaklık veya müesseseler, c) Özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar, ç) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler, d) Diğer kamu tüzel kişileri, e) Uluslararası anlaşmalar uyarınca yapılacak işler.” kuralı yer almakta iken, dosyanın incelendiği tarih itibarıyla 23/06/2018 tarihli ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan değişiklik ile “İhale usullerine tabi olmayan işler” şeklindeki madde başlığının, “İdare yararına öncelik verilecek istekliler” şeklinde, birinci fıkrasının ilk cümlesinin de “İdareye yararlı olması nedeni ile aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara kiralama ve/veya kullanma izni verilebilir” olarak değiştirildiği, kalan düzenlemenin aynı şekilde korunduğu, yalnızca maddedeki “işletme hakkı verilmesi” ibaresinin çıkarıldığı görülmekte olup, madde metnindeki idareye yararlı olacaklar arasında “öncelik verilecek istekliler” nedeniyle istekliler arasındaki eşitlik ve rekabet ile kamuoyu denetiminin ihlâline ve hukuka aykırı uygulamalara yol açabileceği düşüncesine varıldığından, mevzuata aykırılığın ortadan kalkmadığı anlaşılmakla, Yönetmeliğin 42. maddesi incelenmiştir.
Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunmakta olup Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili tasarrufta bulunma yetkisinin 644 sayılı Kararname ile ‘na verildiği, Kararname’de, anılan yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek şeklinde sayılan yetkinin hangi usul ve esaslara göre kullanılacağına ilişkin düzenleme öngörülmediği, konunun düzenlendiği Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’te söz konusu taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağı temel prensip olarak belirlenmekle birlikte, 42. maddeyle, bazı durumlarda ihale usulü işletilmeksizin doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni veya işletme hakkı verilebileceği kurala bağlanmıştır.
Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nda da sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılacağı benimsenmiştir. Kanun’un “İhale usullerine tabi olmayan işler” başlıklı 3. Kısmı’nda yer alan 71 ilâ 82. maddeler arasında yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, bu düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, bu nedenle, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanması, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkan tanıyan bir düzenleme bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Görüleceği üzere, Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanması, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkân tanıyan bir düzenleme olmadığı gibi ihaleye katılacak istekliler arasındaki eşitliği ve rekabeti, şeffaflığı ve kamuoyu denetimi ilkesini de ihlâl edeceğinden, ihale usulünü ortadan kaldıran bir düzenlemenin getirilmesi hukuken mümkün değildir.
Hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldıkları kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa’dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesinin mümkün bulunmadığı ve davalı idarenin 644 ve 648 sayılı KHK’lar ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun’un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisi olduğu görülmektedir.
Bu itibarla, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması veya kullanma izni verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik’te genel usul olarak benimsenen ihale usulüne tabi olduğu anlaşıldığından, 42. maddede yer alan kurum ve kuruluşlara ihale yapılmaksızın kullanım hakkı verilmesinde üst hukuk normlarına uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu 55. maddesinin mülga 1. fıkrasında, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesinde, parasal sınırları dikkate alarak açık veya kapalı teklif usulünün uygulanabileceği, bu usuller ile kiraya verilememesi hâlinde, uygun zamanda tekrar aynı usulle kira ihalesine çıkarılacağının kurala bağlandığı görülmekte olup, ihalelerdeki eşitlik ve rekabet ilkeleri gözetilerek 2886 sayılı Kanun’un 43. ve 49. maddeleri uyarınca ihalenin “açık veya kapalı usulle” yapılamaması durumunda da, tekrar aynı usulle ihaleye çıkarılacağı ve pazarlık ihalesine bırakılamayacağı belirtildiğinden, parasal sınırları dikkate alarak ihalelerde açık ve kapalı teklif usulünü getiren bu fıkranın 2886 sayılı Kanun’un temel esaslarına uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, Yönetmeliğin “Taşınmazların Kiraya Verilmesi”ni düzenleyen yedinci bölümündeki 55. maddesinde, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesindeki açık ve kapalı teklif usulü düzenlenmiş, uyuşmazlığın incelendiği tarihte ise 23/06/2018 tarihli ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan değişiklik ile bu maddenin birinci fıkrası değiştirilmiş, taşınmazın açık ve kapalı ihale usulü ile kiraya verilemediği takdirde ya yeniden ihaleye çıkarılacağı veya idare yararı görüldüğü takdirde işin pazarlık usulü ile de yapılabileceği kurala bağlanmış, aynı maddeye 4. fıkra eklenmiştir.
55. maddenin 2. bendinde ise, kullanışlarının özelliği ve idareye yararlı olması nedeniyle kapalı ve açık teklif usulü ile ihalesi uygun görülmeyen taşınmazları, Kanun’un 51/1-g maddesine göre pazarlıkla kiralama imkanı getirilmiş, Yönetmeliğin iptali istenen 63. maddesinde de, kullanma izni verilmesi ihalesinin, Kanun’un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile yapılacağı hükmüne yer verilmiştir. Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki bu taşınmazlar aynı zamanda tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde de olduğu için özel nitelikteki 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanun kapsamında da olduğu, bu bağlamda davalı idarenin 644 ve 648 sayılı KHK’lara dayalı olarak tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki bu alanlarda, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanunu da dikkate almak suretiyle kendisine tanınan görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarabileceği açıktır.
2886 sayılı Kanun’un pazarlık usulünü düzenleyen 51. maddesine baktığımızda, hangi işlerin pazarlık usulü ile yapılabileceği kurala bağlanmış, (g) bendinde, “Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin de kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi sayılmıştır.
Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerindeki Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin, kapalı veya açık teklif yöntemleri ile ihalesi uygun görülmediği takdirde pazarlık usulü ile kiraya verileceği, kullanma izni ihalesinin de yalnızca 2886 sayılı Kanun’un 51/1-g maddesine göre pazarlık usülü yapılacağı düzenlenmiştir.
Yönetmeliğin 55. maddesinin 2. bendinde, taşınmazların kapalı veya açık teklif yöntemleri ile ihalesi uygun görülmediği takdirde kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması nedeniyle 2886 sayılı Kanun’un 51/1-g maddesine göre yapılacak pazarlık usulü getirilmişse de, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu uyarınca uygulanacak ihale usulünün tespitinde idarenin sahip olduğu tasarruf yetkisinin, Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerindeki bu yerlerin 2863 sayılı Kanun kapsamında olduğu dikkate alınarak bu Yasanın amacına da uygun şekilde kullanılması, ayrıca ihaleye katılacak istekliler arasındaki eşitlik, rekabet ve şeffaflık ile kamu oyu denetimi ilkesinin temel alınması gerekmektedir.
Öte yandan, 2886 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütülür” hükmüne yer verilmiştir. Görüleceği üzere Yönetmeliğin atıf yaptığı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu da esasen, idarelerin mal ve hizmet ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla yapılacak ihalelere yönelik olup, 51/1-g maddesine göre uygulanacak pazarlık usulünün de bu amaçtan hareketle kurala bağlandığı dikkate alındığında, Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerindeki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılması amacıyla kiralanması veya kullanma izni verilmesine ilişkin ihalelerin, 2886 sayılı Kanun’un 51/1-g maddesine göre yapılacak pazarlık usulü ile sınırlandırılmasının; korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarına ilişkin ilke ve uygulamalar ile gerçek ve tüzel kişilerin görev ve sorumluluklarının belirlendiği 2863 sayılı Kanun’un amacını ihlâl edeceği gibi Anayasa’nın 63. maddesine de aykırılık oluşturacağı ve Yönetmeliğin 55/2 maddesi ile 63. maddesinin mevzuata aykırı subjektif uygulamalara yol açabilecek özellikte olduğu anlaşıldığından, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırıdır.
Dosyanın incelendiği tarih itibarıyla 23/06/2018 tarihli Yönetmelik değişikliği ile 55. maddesinin 3. fıkrasının (ç) ve (ğ) bendi yürürlükten kaldırıldığından, konusu kalmayan bu bentler itibarıyla karar verilmesine yer bulunmamaktadır. Bununla birlikte 23/06/2018 tarihli Yönetmelik değişikliği ile 55. maddeye 4. fıkra eklenerek devletin hüküm tasarrufu altındaki yerlerin “hangi kurum ve kuruluşlara” 2886 sayılı Kanun’un 51/1-g bendine göre pazarlıkla kiralanacağı tespit edilmiş ve 23/06/2018 tarihli değişiklik ile yürürlükten kaldırılan 55. maddesinin 3. fıkrasının mülga (ç) ve (ğ) bendi, bu kez 4. fıkranın (a) ve (b) bentleri olarak getirilmiştir.
55. maddenin 3. fıkrasında, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin hangi durumlarda doğrudan 2886 sayılı Kanun’un 51/1-g maddesine göre pazarlıkla kiraya verileceği tespit edilmiş ve aynı fıkranın (a-h) bentleri arasında sayılmıştır.
2886 sayılı Kanun’un 1. maddesine baktığımızda, idarenin hangi tasarruf yöntemleri için, 35. maddesinde de hangi “ihale usullerini” uygulacağı düzenlenmiştir. Ayrıca Yönetmeliğin Kanun olarak benimsediği 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “pazarlık usulü” başlıklı 51. maddesinde de hangi konuların, pazarlık usulü ile yapılacağı tespit edildiği hâlde, Yönetmeliğin 55. maddesinin 3. bendinde, ihtiyaç duyulan hangi işler için kiralama yapılacağı sayılmak suretiyle 2886 sayılı Kanun’un 51. maddesindeki esası ihlâl eder şekilde hüküm konulduğu ve bu yönüyle mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin 60. maddesinde, kullanma izni ihalesi sonucunda yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde kullanma izni verilecek yatırımcıya yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Ayrıca Yönetmeliğin 4/1/-ö bendinde, ön izin; talebin planlarda yer alması koşuluyla “kiralama” yapılmadan, “kullanma izni” verilmeden önce uygulama projelerinin hazırlanması, onaylatılması, ilgili kurum ve kuruluşlardan izin veya görüşlerin alınması gibi işlemlerin yerine getirilmesi için müşteriye İdarece verilen izin olarak tanımlanmış olup, imar planlarının, uygulama projelerinin hazırlanması, onaylatılması, ilgili kurum, kuruluş izin veya görüşlerinin alınması gibi işlemler yerine getirilmediği takdirde idarenin tasarrufta bulunamayacağı kurala bağlanmıştır. İptali istenen 61. maddesinde de, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuat uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması amacıyla en fazla 30 yıl süre ile verilecek kullanma iznine ilişkin usul ve esaslar tespit edilmiş, 3. bendinde, kullanma izni verilmesinde kanunlardaki ve diğer ilgili mevzuattaki özel hükümler saklı tutulmuştur.
Bu bağlamda, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan devletin hüküm ve tasarrufu altında olan bu yerlerde Koruma Kurulu ve komisyonların ilgili bütün mevzuatın imkan tanıdığı ölçüde tasarruf izni verdiği yerlere ilişkin işlemlerin tesis edildiği, özel çevre koruma alanlarında Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından kiralama işlemlerinin yapıldığı, doğal sit alanlarında da, Koruma Bölge Komisyonunun kararı doğrultusunda yürütüldüğü görülmekte olup, talebin planlarda yer alması koşuluyla kiralama yapılmadan ve kullanma izni verilmeden önce ilgili kurum ve kuruluşlardan izin veya görüşlerin alınması gibi işlemlerin yerine getirileceği anlaşılmakla, Yönetmeliğin 61. maddesinde, ilgili üst hukuk normlarına aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesindeki “işletme hakkı verilmesi” ibaresinin çıkarıldığı ve 55. maddesinin 3. fıkrasının (ç) ve (ğ) bendi yürürlükten kaldırıldığı için konusu kalmayan bu kısımları itibariyle karar verilmesine yer olmadığına, Yönetmeliğin 1. maddesindeki işletme hakkı verilmesi ibaresi dışında kalan bölümünün ve 42, 63 ve 55. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının (3. fıkrasındaki ç ve ğ bendi dışında) 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanun’un temel ilkeleri ile 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na ve üst hukuk normlarına aykırılığı nedeniyle iptaline, 55. maddesinin 1. fıkrası ile 61. maddesi yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü ve Altıncı Dairelerince, taraflara önceden bildirilen 10/12/2019 tarihinde 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılan duruşmada, davacı vekilinin gelmediği, davalı idare vekili Hukuk Müşaviri … geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra gelen tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
… tarafından, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla, 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete’de Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik yayımlanmıştır.
Bunun üzerine davacı tarafından anılan Yönetmelik’in 1, 42, 55, 61 ve 63. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay’da altmış gün olduğu; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik’in 02/05/2013 tarihli Resmî Gazete’de yayımlandığı, bakılan davanın ise Yönetmelik’in Resmî Gazete’deki ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde 01/07/2013 tarihinde evrak kaydına alınan dilekçe ile açıldığı anlaşıldığından, davalı idarenin süre itirazı geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Yönetmelikler” başlıklı 124. maddesinin işlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan metninde, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.
04/07/2011 tarih ve mükerrer 27984 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 644 sayılı ‘nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye 17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’yle eklenen 13/A maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, “Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak” Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmış; anılan Kararname’nin 33. maddesinde, “Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir.” kuralına yer verilmiştir.
02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.”; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, “Bu Yönetmelik, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsar.”; “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde, “Bu Yönetmelik, 29/6/2011 tarihli ve 644 sayılı ‘nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A ve 33. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır.” kuralı yer almış; “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelikte geçen “kanun” kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nu ifade ettiği belirtilmiştir.
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” (ya da diğer adıyla “genel düzenleyici işlemler”), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s.426)
Dava konusu Yönetmelik’in 1. ve 55. maddelerinin incelenmesi:
Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1. maddesi dava tarihinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” şeklinde iken;
23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesiyle yapılan değişiklikle, “(1) Bu Yönetmeliğin amacı, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” hâlini almıştır.
Yönetmelik’in “İhale esasları” başlıklı 55. maddesi ise, “(1) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesinde tahmin edilen yıllık kira bedeli, Kanun’un 45. maddesine göre her yıl merkezî yönetim bütçe kanunuyla belirlenen parasal sınıra kadar olan ihalelerde açık teklif usulü, bu sınırı aşanlarda ise kapalı teklif usulü uygulanır. Kapalı veya açık teklif usulüyle kiraya verilemeyen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin, uygun zamanda tekrar aynı usulle kira ihalesine çıkarılır ve bunlar Kanunun 43. ve 49. maddeleri uyarınca pazarlık ihalesine bırakılmaz.
(2) Kullanışlarının özelliği veya İdareye yararlı olması nedeniyle kapalı veya açık teklif usulleriyle ihalesi uygun görülmeyen taşınmazlar, Kanun’un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir.
(3) Aşağıda belirtilen durumlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir: a) Geçici iş ve hizmetler için kullanılacak Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, b) Para çekme makineleri için kullanılacak yerlerin bankalara kiraya verilmesi, c) Baz istasyonları, radyo ve televizyon vericileri, enerji nakil hatları, trafolar, kuyular, rüzgâr ölçüm direkleri ve benzeri tesisler için ihtiyaç duyulan yerlerin kiraya verilmesi, ç) Genel bütçe kapsamı dışındaki kamu idarelerine kiraya verme, d) Ağaçlandırma amaçlı kiraya verme, e) Birlikte kullanılacağı parselin maliki veya kiracısı tarafından kiralanması talep edilen, bu parselle bütünlük arz eden ve müstakil kullanımı mümkün olmayan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, f) Sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren eski kiracısı tarafından kiralanması talep edilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin (otoparklar hariç) kiraya verilmesi, g) Reklam levhası konulmak üzere kiralanması talep edilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ğ) Balıkçı barınaklarının o yörede en az on iki aydan beri faaliyette bulunan su ürünü kooperatiflerine veya su ürünü kooperatif birliklerine kiraya verilmesi, h) Plan gerektirmeyen ahşap iskelelerin tesis edileceği alanların kiraya verilmesi.” şeklinde iken;
23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 7. maddesiyle yapılan değişiklikle, “(1) (Değişik:RG-23/06/2018-30457) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesinde tahmin edilen yıllık kira bedeli, Kanun’un 45. maddesine göre her yıl merkezî yönetim bütçe kanunuyla belirlenen parasal sınıra kadar olan ihalelerde açık teklif usulü, bu sınırı aşanlarda ise kapalı teklif usulü uygulanır. Kapalı veya açık teklif usulüyle kiraya verilemeyen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer, yeniden aynı usulle kira ihalesine çıkarılır veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir.
(2) Kullanışlarının özelliği veya İdareye yararlı olması nedeniyle kapalı veya açık teklif usulleriyle ihalesi uygun görülmeyen taşınmazlar, Kanun’un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir.
(3) Aşağıda belirtilen durumlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanun’un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir: a) Geçici iş ve hizmetler için kullanılacak Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, b) Para çekme makineleri için kullanılacak yerlerin bankalara kiraya verilmesi, c) Baz istasyonları, radyo ve televizyon vericileri, enerji nakil hatları, trafolar, kuyular, rüzgâr ölçüm direkleri ve benzeri tesisler için ihtiyaç duyulan yerlerin kiraya verilmesi, ç) (Mülga:RG-23/06/2018-30457) d) Ağaçlandırma amaçlı kiraya verme, e) Birlikte kullanılacağı parselin maliki veya kiracısı tarafından kiralanması talep edilen, bu parselle bütünlük arz eden ve müstakil kullanımı mümkün olmayan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, f) Sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren eski kiracısı tarafından kiralanması talep edilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin (otoparklar hariç) kiraya verilmesi, g) Reklam levhası konulmak üzere kiralanması talep edilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ğ) (Mülga:RG-23/6/2018-30457) h) Plan gerektirmeyen ahşap iskelelerin tesis edileceği alanların kiraya verilmesi.
(4) (Ek:RG-23/06/2018-30457) Aşağıda belirtilen kurum ve kuruluşlara Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir. a) Genel bütçe kapsamı dışındaki kamu idarelerine kiraya verme, b) Balıkçı barınaklarının o yörede en az on iki aydan beri faaliyette bulunan su ürünü kooperatiflerine veya su ürünü kooperatif birliklerine kiraya verilmesi, c) En az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına kiraya verme.” hâlini almıştır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik’in 1. ve 55. maddelerinde 23/06/2018 tarih ve 30457 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değişiklik yapıldığı anlaşıldığından bu maddelerin iptali istemi hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
Yönetmelik’in 42. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik’in 4. maddesinde, “Bu Yönetmelikte geçen Kanun, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nu ifade eder.” kuralına yer verilmiştir.
Dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmelik’in “İhale usullerine tabi olmayan işler” başlıklı söz konusu 42. maddesinde, “İdarece, aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebilir:
a) Genel, özel bütçeli idareler ve Belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yarısından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar ve özel bütçeli idarelerin kurdukları birlikler,
b) Kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin yarısından fazlası bu kuruluşlara ait olan ortaklık veya müesseseler,
c) Özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar,
ç) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler,
d) Diğer kamu tüzel kişileri,
e) Uluslararası anlaşmalar uyarınca yapılacak işler.” kuralı yer almıştır.
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili tasarrufta bulunma yetkisinin 644 sayılı KHK ile davalı ‘na verildiği; 644 sayılı KHK’de söz konusu yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek şeklinde sayılan yetkinin hangi usul ve esaslara göre kullanılacağına ilişkin düzenleme öngörülmediği; konunun düzenlendiği dava konusu Yönetmelik’te söz konusu taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağı temel prensip olarak belirlenmekle birlikte, Yönetmelik’in 42. maddesiyle, bazı durumlarda ihale usulü işletilmeksizin doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni veya işletme hakkı verilebileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik’in dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nda da sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılacağı benimsenmiştir. 2886 sayılı Kanun’un “İhale usullerine tâbi olmayan işler” başlıklı Üçüncü Kısmında yer alan 71 ilâ 82. maddeler arasında yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, anılan düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, dolayısıyla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanmasına, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davalı Bakanlık’ın 644 sayılı KHK ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun’un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik’te genel usul olarak benimsenen ihale usulüne tabi olduğu, dolayısıyla 42. maddede yer alan kurum ve kuruluşlara ihale yapılmaksızın taşınmaz kiralanması, kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinde üst hukuk normlarına uygunluk bulunmadığı sonucuna varıldığından maddenin iptali gerekmektedir.
Yönetmelik’in 61. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik’in “Kullanma izni verilmesi” başlıklı 61. maddesinde, “(1) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuatı uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması amacıyla, en fazla otuz yıla kadar Ek-4 ve Ek-5’te verilen forma uygun olarak kullanma izni verilebilir.
(2) Kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukukî veya fiilî bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, kullanma izni sahibinin talebi üzerine kullanma izni süresi, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulur. Dondurulan süre için bedel alınmaz. Sürenin yeniden işlemeye başladığı tarihte alınacak bedel, dondurulan yıl bedelinin geçen süre kadar sözleşmesinde belirtilen oranda artırılması suretiyle tespit edilir. Ancak, dondurulan yıl için ödenmiş olan bedelin dondurulan süreye isabet eden kısmı sözleşmesinde belirtilen oranda artırılmak suretiyle yeni tespit edilen bedelden mahsup edilir. Dondurulan süre sözleşme süresine eklenir.
(3) Kullanma izni verilmesinde kanunlardaki ve diğer ilgili mevzuattaki özel hükümler saklıdır.
(4) Kullanma izni verilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerden ayrıca her yıl sonunda elde edilen brüt gelir üzerinden sözleşmesinde belirtilen %1 oranda hasılat payı alınır. Hasılat payının ödemesi takip eden yılın ilk ayı içinde tek seferde yapılır.
” kuralı yer almaktadır.
Uyuşmazlığa konu düzenlemeyle, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde, ilgili mevzuatı uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması amacıyla, en fazla otuz yıla kadar kullanma izni verilebileceği, kullanma izni verilmesinde kanunlardaki ve diğer ilgili mevzuattaki özel hükümlerin saklı olduğu belirtilerek kullanma izni verilen alanla ilgili usuller ve ödeme şekilleri konusunda düzenleme yapılmış ve otuz yıla kadar kullanma izni verilebilmesi konusunda idarelere takdir yetkisi tanınmıştır.
Öte yandan, Yönetmelik’in dayanağı olmamakla birlikte 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu’nda da 49 ve 99 yıllık sürelerle intifa hakkı tesisine imkân tanınmış, anılan Kanun’un “Gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerine verilecek izinler” başlıklı 8. maddesinde, turizm bölge, alan ve merkezleri dışında kalan milli parklar ve tabiat parklarında kamu yararı olmak şartıyla ve plan dâhilinde, turistik amaçlı bina ve tesisler yapmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri lehine Maliye Bakanlığı’nın görüşü alınarak Orman ve Su İşleri Bakanlığı’nca izin verilebileceği, bu izin üzerine gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri lehine tesis edilecek intifa hakkı süresinin 49 (kırkdokuz) yılı geçemeyeceği, süre sonunda bütün tesislerin eksiksiz olarak Hazineye devredileceği, ancak, işletmesinin başarılı olduğu Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca belgelenen hak sahiplerinin intifa hakkının, Orman ve Su İşleri Bakanlığı’nca tesisin rayiç değeri üzerinden belirlenecek bedelle 99 (doksandokuz) seneye kadar uzatılabileceği belirtilmiştir.
Bu itibarla, davalı Bakanlık tarafından 644 sayılı KHK ile kendisine tanınan görev ve yetki sınırları içerisinde yapıldığı anlaşılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmelik’in 63. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik’in “Kullanma izni ihale usulü” başlıklı 63. maddesinde, “(1) Kullanma izni verilmesi ihalesi, Kanun’un 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulü ile yapılır.
” kuralı bulunmakta olup, dava konusu Yönetmelik maddesi uyarınca verilecek olan kullanma izinlerinin 2886 sayılı Kanun’un 51/1-(g) maddesi uyarınca pazarlık usulü ile yapılacağı anlaşılmaktadır.
2886 sayılı Kanun’un “Pazarlık usulüyle yapılacak işler” başlıklı 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisine ilişkin ihalelerin pazarlık usulüyle yapılabileceği kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlığa konu Yönetmelik’in, sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsadığı; Yönetmelik’e göre verilecek kullanma izninin, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuat uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kullandırılması veya işlettirilmesi için idarece kişiler lehine verilen izni ifade ettiği; 2886 sayılı Kanun’un 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin işlerin ihalelerinin pazarlık usulüyle yapılabileceğinin belirtildiği; dava konusu 63. maddenin de davalı Bakanlık tarafından 644 sayılı KHK ile kendisine tanınan görev ve yetki sınırları içerisinde 2886 sayılı Kanun’a uygun olarak düzenlendiği anlaşıldığından maddede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 1. ve 55. maddelerinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oybirliğiyle;
2. Yönetmelik’in 42. maddesinin İPTALİNE oyçokluğuyla;
3. Yönetmelik’in 61. ve 63. maddeleri yönünden davanın REDDİNE oybirliğiyle;
4. Dava kısmen ret, kısmen karar verilmesine yer olmadığı, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL’nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL’nin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya, …-TL vekâlet ücretinin ise davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 10/12/2019 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelikte geçen “kanun” kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nu ifade ettiği belirtilmiş; dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmelik’in “İhale usullerine tabi olmayan işler” 42. maddesinde, “İdarece, aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebilir:
a) Genel, özel bütçeli idareler ve Belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yarısından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar ve özel bütçeli idarelerin kurdukları birlikler,
b) Kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin yarısından fazlası bu kuruluşlara ait olan ortaklık veya müesseseler,
c) Özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar,
ç) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler,
d) Diğer kamu tüzel kişileri,
e) Uluslararası anlaşmalar uyarınca yapılacak işler.” kuralı yer almıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 71 ilâ 82. maddelerinin yer aldığı “İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler” başlıklı Üçüncü Kısmında ise anılan maddelerde yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, 2886 sayılı Kanun’da belirtilen işlerin ihalesiz olarak gördürülmesi mümkün kılınmıştır.
Bu durumda, idarelerce tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin olarak ihaleye çıkılmaksızın maddede belirtilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebileceği yönündeki dava konusu Yönetmelik’in 42. maddesiyle, davalı Bakanlık tarafından 644 sayılı KHK ile kendisine verilen görev ve yetki sınırları içerisinde ve Yönetmelik’in dayanağı kanun olmamakla birlikte uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan 2886 sayılı Kanun’a uygun düzenleme yapıldığı anlaşıldığından Yönetmelik’in 42. maddesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik’in 42. maddesinde hukuka aykırılıık bulunmadığından, anılan maddenin iptali isteminin reddi gerektiği oyuyla kararın bu kısmına katılmıyoruz.