Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2014/5105 E.  ,  2020/3131 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2014/5105
Karar No : 2020/3131

DAVACI : … Gıda Koz. ve Det. San. ve Ticaret

VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
(… Kurumu)

VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
25/10/2014 tarih ve 29156 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu değişiklikle şarap sektörüne büyük kısıtlama getirildiği, teneke kutularda ve metal fıçılarda satılan biranın kapsam dışı tutulduğu, şarabın 750 ml cam şişe, 1500 ml cam şişelerinin yanı sıra 750 ml plastik matara, 1500 ml plastik matara, 3000 ml bag-in-box (kolide musluklu torba) olarak, tatil köylerinde ise 20 litrelik bag-in-box (kutuda musluklu torba) ambalajlarda satıldığı, özellikle her şey dâhil çalışan tatil köylerinin büyük ambalajlarda alım yaptığı, bunun yalnız alkollü içecekler için geçerli olan bir şey olmadığı, her türlü içecek ve gıdayı büyük ambalajlarda talep ettikleri, böylece maliyetleri aşağıya çekmeye çalıştıkları, kırsal kesimden plastik matara ve 3 litrelik bag-in-box (musluklu torba) olarak çok talep geldiği, çünkü bağda, bahçede çalışanların plastik ambalajları rahatlıkla yanında taşıdığı, açıp kapatmasının kolay olduğu, maliyet yönünden daha ucuz olduğu, ancak iptali talep edilen Yönetmelikle bu tüketici grubunun talebinin büyük oranda etkileneceği, cam şişenin açılmasının zor olduğu, mutlaka tirbuşon gerektirdiği, en ufak düşme ve çarpmada kolayca kırılacağı, kesilmeye neden olarak insan sağlığını tehlikeye sokacağı, tüm bunlardan dolayı talebin azalacağı, biranın plastik şişede üretimine izin verilirken şarap üretiminde yasaklanmasının insanların ekonomik ve pratik kullanıma sahip bir ürüne ulaşmasını engellediği, 20 litrelik ve 3 litrelik bag-in-boxların taşınmasının ve geri kazanımının kolay olduğu, cam şişelerin yükte daha ağır olduğu, büyük kamyonlarda bag-in-box ambalajda 20 litre şarap taşınırken, cam ambalajda sadece 12,5 litre taşınabildiği, bu nedenle % 40 daha fazla nakliye yükü ile akaryakıt tüketimi ve daha fazla karbon salınımı olacağı, hava kirliliğinin artacağı, Yönetmelikle, tüketimi fazla olan iş yerlerinin ucuz ürün satın alma hakkının elinden alınacağı, 20 litrelik cam ambalajın muhafazasının zor olduğu, cam ambalajın nakliye masrafı ve muhafazasının zorluğu nedeniyle maliyetinin yükseldiği, tüketicinin sadece ambalaj maliyetinden dolayı aynı ürüne 2 kat daha fazla para ödeyeceği, piyasada plastik ambalajlarda sunulan, bozulması şaraba göre daha kolay olan çok ürün olduğu, bebek mamaları-ayran-süt-yoğurt-meyve suları-19 litrelik plastik su damacanaları gibi birçok ürünün ambalajlarının plastik, karton ve teneke olduğu, plastik ambalajlarda satılan bu ve buna benzer ürünlere hiçbir kısıtlama getirilmediği, şarapların 15 yıldır plastik ambalajlarda satıldığı, şarapların cam şişede satılması hâlinde maliyetin artması ve taşıma zorluğu nedeniyle ürün satışlarında büyük oranlarda düşmeler olacağı, sektörde faaliyet gösteren şarap firmalarının mali açıdan büyük zararlar göreceği, bütün dünyada şarapların plastik şişelerde, kâğıt kutularda satıldığı, 20 ve 3 litrelik bag-in-boxları doldurmak için otomatik dolum makinası gerektiği, bu makinanın değerinin ise 15-20 bin Euro arası olduğu, kendilerinden bu makinadan birkaç tane bulunduğu, yine soğutma üniteleri bulunduğu, dava konusu Yönetmelikle bu cihazların yok olacağı, milli servet kaybı olacağı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Kurum’un, 4733 sayılı Kanunla düzenleme yetki ve görevi verilen alanlarda ilgili düzenlemeleri yapma yetkisine sahip olduğu, dava dilekçesinde belirtilen hususların gerçek hayatla bağdaşmadığı, dava konusu edilen düzenleyici işlem yapılmadan önce konu ile ilgili olarak kamu kurumlarına ve sektör temsilciliklerine görüşlerinin sorulduğu ve gelen bu görüşler doğrultusunda düzenlemenin yapıldığı, istisnalar hariç alkollü içkilerin cam malzemeden yapılmış ambalaj ile iç piyasaya arz edilmesinin Anayasanın “Gençliğin korunması” başlıklı 58. maddesinin ikinci fıkrası gereğince kamu ve piyasa güvenliği ile sağlığı için gerekli ve yerinde olduğu, yapılan düzenlemelerin hukuka uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 25/10/2014 günlü, 29156 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in iptali istemiyle açılmıştır.
4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun ‘Kurulun Çalışma Esasları, Görev ve Yetkileri’ başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, 4207 sayılı Tütün Mamüllerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak, Kurulun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun 4733 sayılı Kanun ile serbest rekabete açılan alkol sektörünü düzenleme, denetleme, gözetme ve izin verme konusunda yetkili olduğu açık olmakla beraber, 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunu yürürlükten kaldıran 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu 13/06/2010 günlü, 27610 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
5996 sayılı Yasa’nın amaç başlıklı 1. maddesinde; “Bu Kanun’un amacı, gıda ve yem güvenirliğini, halk sağlığı, bitki ve havyan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunmasını da dikkate alınarak korumak ve sağlamaktır.” hükmü ile kapsam başlıklı 2. maddesinde; “Bu Kanun, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ile yemlerin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bitki koruma ürünü ve veteriner tıbbi ürün kalıntıları ile diğer kalıntılar ve bulaşanların kontrollerini, salgın veya bulaşıcı hayvan hastalıkları, bitki ve bitkisel ürünlerdeki zararlı organizmalar ile mücadeleyi, çiftlik ve deney hayvanları ile ev ve süs hayvanlarının refahını, zootekni konularını, veteriner sağlık ve bitki koruma ürünlerini, veteriner ve bitki sağlığı hizmetlerini, canlı hayvan ve ürünlerin ülkeye giriş ve çıkış işlemlerini ve bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsar.” hükmü yer almış, aynı Yasa’nın 3/24. maddesinde içki gıda maddesi olarak tanımlanırken, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgari teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağı kurala bağlanmıştır. Bu çerçevede, “Türk Gıda Kodeksi- Gıda ile Temas Eden Madde ve Malzemeler Yönetmeliği” 29/12/2011 günlü, 28157 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, anılan Yönetmelik ile gıda ile temas eden tüm madde ve malzemelere ilişkin kurallar belirlenmiştir.
Dolayısıyla, anılan Yasa’da gıda maddesi olarak tanımlanan içkileri de kapsayan ve aynı zamanda gıda güvenliği ve ambalajlama gibi konularda düzenlemeler getirilerek düzenleme yapma yetkisi Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’na (Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca müştereken hazırlanması gerekirken, anılan yetkinin yalnızca davalı idarece kullanılmasında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 25/10/2014 günlü, 29156 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 81. maddesinde, “Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılmıştır. Kurum’un taraf olduğu davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır.” kuralı ile 78. maddesinde “Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür.” kuralına yer verildiğinden, kapatılan Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’nun yerine Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın davalı sıfatıyla bakılan davada taraf olduğu, ancak 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın, Tarım ve Orman Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırıldığı anlaşıldığından, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı’nın hasım mevkiinde olduğu görülerek esasın incelenmesine geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İşlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Kurulun Çalışma Esasları, Görev ve Yetkileri” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, “4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbî nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak” Kurul’un görev ve yetkileri arasında sayılmış; 4733 sayılı Kanun’a 5752 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle 03/04/2008 tarihinde eklenen 4/A maddesinde, Kurum’un hizmet birimleri ile görev ve yetkileri belirlenmiş, Kurum’un hizmet birimlerinden Alkollü İçkiler Piyasası Daire Başkanlığı’nın görev ve yetkileri, “27/05/2004 tarihli ve 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun hükümleri hariç olmak üzere, alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, dağıtımı, depolanması, geri kazanımı; üretim tesislerinin kurulması, işletilmesi, proje tadilatı, kapatılması ve her türlü devir işlemleri ile 4250 sayılı Kanun’un uygulanmasına yönelik işlemlere ve tüm bu işlemlerin teknik kontrolüne ilişkin çalışmaları yürütmek” olarak belirtilmiştir.
5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanun’un amacı, gıda güvenliğinin temini, her türlü gıda maddesinin ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin teknik ve hijyenik şekilde üretim, işleme, muhafaza, depolama, pazarlama ve halkın gereği gibi beslenmesini sağlamak, üretici ve tüketici menfaatleriyle halk sağlığını korumak üzere gıda maddelerinin üretiminde kullanılan her türlü ham, yarı mamul ve mamul gıda maddeleri ile gıda işlemeye yardımcı maddeler ile gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin güvenliğine ilişkin özelliklerinin tespit edilmesi, gıda maddeleri üreten ve satan işyerlerinin asgari teknik ve hijyenik şartlarının belirlenmesi, gıda maddeleri ile ilgili hizmetler ile denetimine dair usul ve esasları belirlemektir.”; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, “Bu kanun; gıda güvenliğinin teminine, her türlü gıda maddesinin ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin hijyenik ve uygun kalitede üretimine, tasnifine, işlenmesine, katkı ve gıda işlemeye yardımcı maddelere, ambalajlama, etiketleme, depolama, nakil, satış ve denetim usulleri ile yetki, görev ve sorumlulukları ile risk analizine, ihtiyati tedbirlere, gıda ile tüketici haklarının korunmasına, izlenebilirlik ve bildirimlere dair hususları kapsar. Bu konuda hüküm bulunmayan hâllerde genel hükümler uygulanır.” kuralına yer verilmiştir. Anılan Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde, “Gıda/Gıda maddesi; tütün ve sadece ilaç olarak kullanılanlar hariç olmak üzere; içkiler ve sakızlar ile hazırlama ve işleme gereği kullanılan maddeler dâhil, insanlar tarafından yenilen ve/veya içilen ham, yarı mamul veya mamul her türlü madde” olarak tanımlanmaktadır.
5179 sayılı Kanun, 13/06/2010 tarih ve 27610 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun 47. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamaktır.” kuralına yer verilmiş; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Kanun’un gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ile yemlerin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsayacağı belirtilmiş; “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde, “Gıda: Doğrudan insan tüketimine sunulmayan canlı hayvanlar, yem, hasat edilmemiş bitkiler, tedavi amaçlı kullanılan tıbbî ürünler, kozmetikler, tütün ve tütün mamulleri, narkotik veya psikotropik maddeler ile kalıntı ve bulaşanlar hariç, insanlar tarafından yenilen, içilen veya yenilmesi, içilmesi beklenen işlenmiş, kısmen işlenmiş veya işlenmemiş her türlü madde veya ürün, içki, sakız ile gıdanın üretimi, hazırlanması veya muameleye tâbi tutulması sırasında kullanılan su veya herhangi bir madde” olarak tanımlanmış, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağı kurala bağlanmıştır.
Dosya incelendiğinde, Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in yalnızca davalı Kurum tarafından hazırlanarak çıkartıldığı, anılan Yönetmelikte yapılan davaya konu değişikliklerin de yine davalı Kurum tarafından yapıldığı, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin düzenleme yapılırken “piyasa güvenliği” hususunun göz önünde bulundurulduğu, ancak konunun ayrıca “gıda güvenliği” yönünün de bulunduğu, bu nedenle, her ne kadar Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’nun 4733 sayılı Kanun ile serbest rekabete açılan alkol sektörünü düzenleme, denetleme, gözetme ve izin verme konusunda yetkili olduğu açık ise de, 5996 sayılı Kanun’da “içki” gıda tanımı içerisinde yer aldığından, uyuşmazlığın 5996 sayılı Kanun çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
5996 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Kanun’un amacının, gıda güvenliğini korumak ve sağlamak olduğu, 2. maddesinde, bu Kanun’un, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzemenin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsadığı belirtilmiş, 3. maddesinde “içki” gıda maddesi olarak tanımlanmış, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgari teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağı kurala bağlanmıştır.
Bu bağlamda, 5996 sayılı Kanun’da, gıda maddesi olarak tanımlanan içkileri de kapsayan ve aynı zamanda gıda güvenliği, üretim, alkollü içki tesislerinin teknik şartları ve denetlenmeleri, alkollü içkilerin iç ve dış ticareti gibi konularda kurallar getirilerek düzenleme yapma yetkisi Tarım ve Orman Bakanlığı’na verilmiştir.
Bu durumda, gıda ile temas eden tüm madde ve malzemeler konusunda Tarım ve Orman Bakanlığı’nın genel düzenleme yapma yetkisi dikkate alındığında, alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin dava konusu düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığı’nca müştereken yapılması gerekmekteyken, anılan yetkinin yalnızca Kurul tarafından kullanılmasında hukukî isabet görülmemiştir.
Nitekim, alkollü içki sektörüne yönelik benzer konularda yapılan düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığı’nca müştereken yapılması gerektiği hususu, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu’nca verilen çeşitli tarihli kararlar ile de istikrar kazanmıştır.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığı’nca müştereken hazırlanması gerekirken, anılan yetkinin yalnızca Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunca kullanılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmelik değişikliklerinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 12/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.