Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2014/1942 E.  ,  2019/4452 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2014/1942
Karar No:2019/4452

TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Madeni yağ lisansı sahibi davacı şirket tarafından, tesisinden alınan numunenin mineral yağ ve organik çözücü karışımından oluştuğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun (Kanun) 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 308,194,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun (Kurul) 12/09/2012 tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen kararda; 18/02/2011 tarihinde davacıya ait akaryakıt istasyonundan alınan akaryakıt numunelerinin analiz için TÜBİTAK Marmara Araştırma Merkezi’ne gönderildiği, burada yapılan inceleme neticesinde düzenlenen analiz raporunda numunelerin ulusal marker seviyelerinin geçersiz ve teknik düzenlemelere aykırı olduğunun tespit edildiği ve anılan hususun 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesi uyarınca idari para cezası verilmesini gerektirir bir husus olduğu anlaşıldığından, davacının 5015 sayılı Kanun uyarınca idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, yerel mahkeme tarafından dava konusu idari işlemin hukuki durumunun yanlış değerlendirildiği, kararda ulusal marker seviyesinin geçersizliğinden bahsedilmekle birlikte uyuşmazlığın madeni yağın standartlara aykırı üretilmesine ilişkin olduğu, yine karardaki “davacının akaryakıt istasyonundan alınan akaryakıt numunelerinin” açıklamasının da maddi olayla ilgisinin bulunmadığı, işlemin gerekçesinin sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi olduğu, denetim sırasında numunelerin stok tankındaki katkı maddesinden alındığı, bu numunelerde toluen ve white spirit ürünlerinin bulunmasının normal olduğu, bu ürünlerin pas ve korozyon önleyici müstahzar üretiminde katkı maddesi olarak kullanıldığı, kapasite raporunda işletmenin sanayi yağları ve müstahzar üretiminin olduğunun görüldüğü, analiz raporunda madeni yağ üretimi ile ilgisi bulunmayan hileli akaryakıt üretilmesi gibi birtakım varsayımsal ifadelerin yer almasının raporun idari işlemlere dayanak alınamayacağını ortaya koyduğu, ön araştırma ve soruşturma usulüne uyulmadığı, yaptırıma tabi tutulan eylemin ve dayanak madde ile ilgisinin açıklanmadığı, madeni yağ içerisinde ne oranda organik çözücü bulunması gerektiği hususunda yasal bir düzenleme bulunmadığı, madeni yağın üretim aşamalarında bazı yan ürünlerin kullanılmasının tek başına lisans dışında faaliyet gösterildiği anlamına gelmeyeceği, kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı şirket tarafından “… Karayolu Üzeri, … Sitesi, … Mevkii, …-Blok, No:… …” adresinde 03/08/2010 tarih ve … sayılı madeni yağ lisansı kapsamında faaliyette bulunulan tesiste 18/02/2011 tarihinde yapılan denetimde alınan madeni yağ numunesi analiz için TÜBİTAK Marmara Araştırma Merkezi’ne gönderilmiştir. 29/03/2011 tarih ve … sayılı analiz raporunda, numunenin %62,4 oranında mineral yağ ve %37,6 oranında organik çözücü (Toluen, White Spirit) karışımından oluştuğu tespit edilmiştir.
Bunun üzerine Kurul’un 14/06/2012 tarih ve 3883/100 sayılı kararına istinaden alınan davacının yazılı savunması yerinde görülmemiş, Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 23. ve 24. maddelerine aykırı hareket edilerek sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiğinden bahisle tesis edilen idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak”; (h) bendinde, “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek” Kurul’un petrol piyasası ile ilgili görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun’un amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş; 2. maddesinin 30. bendinde, madenî yağ üreticisi, madenî yağ üretimi yapan gerçek ve tüzel kişiler; 31. bendinde, madenî yağ, baz yağına veya kimyasal sentez yöntemi ile işlenen maddelere, bazı katkıların ilavesi sonucu, hareketli ve temas halinde olan iki yüzey arasındaki sürtünme ve/veya aşınmayı azaltma veya soğutma özelliğine sahip mamul haline getirilen doğal veya yapay maddeler olarak tanımlanmıştır.
Kanun’un “Lisansların tabi olacağı usul ve esaslar” başlığını taşıyan 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, petrol ile ilgili rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi için lisans alınmasının zorunlu olduğu kurala bağlandıktan sonra; 4. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını vereceği, lisans ile tanınan hakların, bu Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı ve piyasa faaliyetinde bulunanların, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuracak her türlü işlemden özenle kaçınmak, bunların oluşumunun engellenmesi için her türlü tedbiri almak ile istenmeyen durumları en kısa sürede gidermek zorunda oldukları belirtilmiş; 22. maddesinde ise, piyasa faaliyetlerine ilişkin hususların, bu Kanun’un ilgili maddelerinde atıfta bulunulan yönetmelikler ve piyasanın işleyişi esnasında ihtiyaç duyulan diğer hususlarda Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliklerle düzenleneceği, bu yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı, ayrıca, Kurum’un yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği, özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğlerin, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenlerle duyurulacağı kurala bağlanmıştır.
Öte yandan, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin 23. maddesinde, madeni yağ lisansı sahiplerinin piyasada, lisansı kapsamındaki madeni yağ üretimi tesislerinde madeni yağ üretimi ile iştigal edebilecekleri; 24. maddesinde ise, madeni yağ lisansı sahiplerinin, üretim veya ithalatta standartlara ve teknik düzenlemelere uymakla yükümlü oldukları kuralı yer almıştır.
Kanun’un, dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, “Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi” hâlinde sorumlularına ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin son fıkrasında ise, idari para cezalarının her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 04/01/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 298. maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirkete ait madeni yağ lisansına konu tesise ilişkin 28/10/2011 tarihli kapasite raporunda, hammadde olarak kullanılabilecek ürünler arasında organik çözücülerin (Toluen, White Spirit) yer almadığı, öte yandan, tesisten alınan numunenin analizi sonucunda düzenlenen raporda ise, ürünün akaryakıt tanımına uymadığı, Kurumdan izin alınmadan; akaryakıt haricinde kalan solvent, madeni ve baz yağı, asfalt, solvent nafta ve benzeri petrol ürünlerinden elde edilen akaryakıtı ya da akaryakıta dönüştürmek maksadıyla kullanılan veya bulundurulan akaryakıt haricinde kalan solvent, madenî ve baz yağ, asfalt, solvent nafta ve benzeri petrol ürünleri kapsamında olduğu ve teknik düzenlemelere uygun akaryakıt olmadığı değerlendirmesine yer verildiği görülmektedir.
Bu durumda, madeni yağ üretim lisansı sahibi davacı şirketin, lisansına esas kapasite raporunda yer olmayan maddeleri kullanmak suretiyle üretim yaptığı yukarıda belirtilen analiz raporuyla tespit edildiğinden, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösteren davacı şirkete, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın reddi yolundaki … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Dosyanın anılan Mahkeme’ye gönderilmesine,
5. 2577 sayılı kanun’un Geçici 8. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/12/2019 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Çeşitli Hükümler” başlıklı İkinci Kısmının “Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler” başlıklı Birinci Bölümünde yer alan “İdarî Para Cezaları” başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; “Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı” başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.
Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.
Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi “idarî usul” kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.
Nitekim, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.
Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re’sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından, Mahkeme kararının bozulması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.