Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2013/3300 E. , 2019/1355 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2013/3300
Karar No:2019/1355
TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ: …
KARŞI TARAF (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ: …
İSTEMİN KONUSU: … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Lisans alınmaksızın piyasa faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi ile aynı maddenin dördüncü fıkrası uyarınca davacıya …-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 14/06/2012 tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen kararda; … İli, … Köyü, … mevkiinde lisanslı olarak işletilen köy pompasının otomasyon mecburiyeti getirilmesinden sonra davacının talebi üzerine kapatıldığı, kapatılan pompanın bağlı olduğu yer altı tankında bulunan akaryakıtın inşaat faaliyetlerinde kullanıldığı ve anılan pompadan satış yapılmadığı hususlarının davacı tarafından gerek idari işlemin hazırlık sürecinde gerekse dava dilekçesinde ifade edildiği, denetim sırasında iş yerinde bulunan defterdeki kayıtların halihazırda yapılan satışa ilişkin olmayıp köy pompasının kapatılmasından önceki dönemde yürütülen faaliyetlere ilişkin olduğu yönünde savunma yapıldığı, denetimin yapıldığı sırada akaryakıt satışı yapıldığına ilişkin somut delillerin bulunmadığı, dava dosyasında yer alan defterin ilgili sayfalarının incelenmesinden kayıtlarda halen satış yapıldığını doğrulayacak nitelikte tarih bilgisinin bulunmadığı, dolayısıyla davacının lisans almaksızın akaryakıt bayiliği faaliyetinde bulunduğu hususunun sübuta ermediği, bununla birlikte 12/12/2011 tarihli tutanaktan, davacının davalı idare nezdindeki savunmasından ve dava dilekçesindeki beyanlardan davacının lisans alınmaksızın akaryakıt satışı yaptığı somut belge ve delillerle ispat edilememiş ise de, lisans alınmadan akaryakıt istasyonu inşaatına başlandığının açık olduğu, bu nedenle davacıya yönelik olarak 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi uyarınca …-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, dava konusu işlemin lisans alınmaksızın piyasa faaliyeti yürütmek ve akaryakıt satışı yapmak fiillerinin karşılığı olarak tesis edildiği, temyize konu Mahkeme kararında ise anılan fiillerin sübut bulmadığı sonucuna varıldığı, sübut bulmayan fiillerin karşılığı olarak uygulanan idari para cezasına ilişkin dava konusu işlemin iptal edilmesi gerektiği, lisans alınmadan akaryakıt istasyonu inşaatına başlandığı gerekçesiyle davanın reddi yönünde verilen Mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Dosyasının incelenmesinden, köy pompalarına getirilen otomasyon zorunluluğu nedeniyle davacının mevcut lisansının talebi doğrultusunda iptal edildiği, sonrasında yeniden akaryakıt lisansı almak üzere başvuru yapıldığı, başvurudan sonraki süreçte başvurusu yapılan yeni akaryakıt lisansına konu istasyonunun inşaatına başlandığı, davacıya ait işyerinde … İl Jandarma Komutanlığı ekipleri tarafından 12/12/2011 tarihinde yapılan denetimde; iptal edilen lisansa konu köy pompasının mevcut olduğu, iş yerinin inşaat halinde olduğu, inşaat halindeki iş yerinde köy pompasının bağlı bulunduğu yeraltı tankında 6.288 litre mazot bulunduğu, denetim tutanağının köy pompası görevlisi … tarafından tutulan ve iş yerinde bulunan defterdeki bilgilerin sözü edilen pompadan halen akaryakıt satışı yapıldığı yönünde değerlendirilmek suretiyle düzenlendiği, tespiti yapılan fiillere yönelik olarak savunması alınan davacıya lisans alınmaksızın akaryakıt bayiliği faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi ve aynı maddenin dördüncü fıkrası uyarınca …-TL idari para cezası uygulandığı, bakılan davanın anılan işlemin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Kanun’un “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu; “Bayiler” başlıklı 8. maddesinin üçüncü fıkrasında, bayilerin ve dağıtıcıların, lisanslarına göre kurdukları akaryakıt istasyonlarını Kuruma bildirerek işletmeye başlayacakları; “İdari para cezaları” başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması halinde ikiyüzellibin Türk Lirası idari para cezası uygulanacağı; dördüncü fıkrasında ise, bayiler için anılan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca, bir akaryakıt istasyonunun lisanssız olarak faaliyette bulunduğundan bahisle istasyon işletmecisine idarî para cezası verilebilmesi için; işletmecinin faaliyet yürüttüğü dönemde fiilen akaryakıt alış veya satışı yaptığına ilişkin, lisanssız olarak faaliyet yürüttüğü dönemde gerçekleştirilmiş herhangi bir denetime yönelik ve davacının fiilen faaliyette bulunduğunu ayrıntılarıyla ortaya koyan tutanak, mühürleme tutanağı veya ilgili dönemde düzenlenmiş ve bu tutanaklardaki ifadeleri ispata elverişli alış ve satış yapıldığına ilişkin belgeler, muhasebe kayıtları, ifade tutanakları ya da davacının lisanssız olarak faaliyette bulunduğu dönemden sonra, soruşturma zamanaşımı içerisinde, davalı idarece tespit edilmiş, davacının ilgili dönemde fiilen faaliyette bulunduğunu hiçbir şüpheye yer bırakmayacak ölçüde ortaya koyacak somut bilgi ve belgeler ile özellikle alış ve satış faturaları veya muhasebe kayıtları gibi belgelere dayanılması gerekmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta; davalı idare tarafından, davacının, otomasyon zorunluluğu nedeniyle kapatılan köy pompasının bağlı bulunduğu yer altı tankında kalan akaryakıtın yeni istasyon inşaatında kullanıldığına yönelik beyanı ile denetim sırasında bulunan defterdeki kayıtların halen yapılan satışlara ilişkin olmayıp köy pompasının kapatılmasından önce faaliyette bulunulan dönemdeki hukuki işlemlere yönelik olduğu yönündeki savunmasının aksini kanıtlamaya dönük olarak denetim ve mühürleme tutanaklarında yer alan ifadeler dışında herhangi bir bilgiye yer verilmemesi ve dava dosyasında yer alan defterin ilgili sayfalarındaki kayıtlarda halen satış yapıldığına ilişkin tarihlerin bulunmaması nedeniyle lisanssız piyasa faaliyeti yürütüldüğünün somut olarak ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, Mahkeme kararında her ne kadar 12/12/2011 tarihli tutanaktan ve davacının idare nezdindeki savunması ile dava dilekçesindeki beyanlarından lisans alınmamasına karşın akaryakıt istasyonu inşaatına başlanıldığı ve bu nedenle davacının 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği ifade edilmiş ise de, davalı idare tarafından davacının lisansı bulunmamasına karşın akaryakıt istasyonu inşaatına başlanılmasına yönelik olarak herhangi bir araştırma yapılmadığı, gerek iş yerinde yapılan denetimde gerekse idari para cezası verilmesine yönelik Kurul kararının alınmasından önceki hazırlık sürecinde sadece akaryakıt satışına ilişkin araştırma ve inceleme yapıldığı, denetim sonucu düzenlenen tutanaktan yola çıkılarak davacının yazılı savunmasının akaryakıt ikmali yapmak suretiyle lisanssız piyasa faaliyetinde bulunulması fiili için alındığı, lisans alınmadan inşaat faaliyetine başlama fiili hakkında idari para cezası uygulanmasına yönelik herhangi bir hazırlık yapılmadığı gibi davacının savunmasının da alınmadığı, Denetim Dairesi Başkanlığı tarafından davacının hukuki ve fiili durumu hakkında yapılan araştırma ve inceleme sonucunda varılan ve Kurul’a sunulan 08/06/2012 tarih ve 3973 sayılı değerlendirme yazısında, davacının fiilinin lisans alınmaksızın akaryakıt bayiliğinde bulunmak olarak nitelendirildiği, nihayetinde idari para cezasının lisans alınmaksızın akaryakıt bayiliği faaliyetinde bulunulduğundan bahisle verildiği görülmektedir.
Bu durumda, somut tespitlerle ortaya konulamayan lisans alınmaksızın akaryakıt bayiliğinde bulunmak fiiline dayalı olarak tesis edilen idari para cezası uygulanmasına yönelik dava konusu işlemin iptali gerekirken, lisans alınmadan akaryakıt istasyonu inşaatına başlandığı gerekçesiyle verilen davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme’ye gönderilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 25/04/2019 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.
(X) GEREKÇEDE KARŞI OY
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun “Çeşitli Hükümler” başlıklı İkinci Kısmının “Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler” başlıklı Birinci Bölümünde yer alan “İdarî Para Cezaları” başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; “Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı” başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.
Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.
Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi “idarî usul” kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.
Nitekim, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.
Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re’sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı, Mahkeme kararının bu gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile kararın gerekçesine katılmıyorum.