Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2013/3194 E. , 2019/2447 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2013/3194
Karar No:2019/2447
TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ : …
KARŞI TARAF (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLLERİ : …
İSTEMİN KONUSU: … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … ili’nde madeni yağ lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirket tarafından, iş yerinde 17/02/2011 tarihinde yapılan denetimde alınan numunelerin analizi neticesinde düzenlenen analiz raporuna göre, mevcut madeni yağ lisansı ile üretebileceği maddelerin dışında, farklı kimyasal özelliklere sahip maddeler üreterek madeni yağ lisansının kendisine verdiği hakların dışında faaliyet gösterdiği gerekçesiyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi gereğince …-TL para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce; davacıya ait tesiste yapılan 17/02/2011 tarihli denetimde motoryağı, kalıpyağı ve civata somun yağı numunesinin alındığı, anılan numuneler üzerinde yapılan analiz sonucunda düzenlenen 23/06/2011 günlü analiz raporunda, motoryağı numunesinde mineral yağ ve az miktarda bitkisel yağ bulunduğu, söz konusu numunenin TS13369 standardına uygun olmadığı, kalıp yağı numunesinde de mineral ve bitkisel yağ bulunduğu, civata somun yağı numunesinde % 90 mineral yağ, % 10 white spirit bulunduğu, numunelerin “akaryakıt” tanımına uymadığı, şirketin davalı idareye ibraz ettiği … Sanayi ve Ticaret Odası tarafından düzenlenmiş 03/06/2010 tarihli ve 127 sayılı kapasite raporunda, üretimde kullanılacak ürünler arasında bitkisel yağın bulunmadığı, white spirit maddesinin tüketim miktarının ise 60 ton olduğu, ancak, kapasite raporunun incelenmesi neticesinde numunelere konu maddelerin üretiminde white spirit isimli maddenin kullanılmadığı, kapasite raporunda white spiritin kullanılacağı belirtilen tek üretim olan “Katyonik Asfalt Emülsiyonu” isimli maddenin üretiminde ise white spiritin yanı sıra Penetrasyon Asfaltı, Hidroklorik asit, MC-30, MC-800 gibi maddelerin kullanılacağının belirtildiği, sonuç olarak analizi yapılan ürünlerin kapasite raporunda içerikleri belirtilen maddelerle uyuşmadığı ve şirketin kapasite raporuna aykırı üretim yaptığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, konuya ilişkin olarak uzman görüşü alınması ve şahit numune üzerinden incelenme yapılması taleplerinin yerel mahkemece karşılanmadığı, TS13369 nolu standarda göre değerlendirme yapılamayacağı, madeni yağ lisansı ile üretebilecekleri maddeler dışında farklı kimyasal özelliklere sahip maddeler üretmedikleri, ön araştırma ve soruşturma yapılmadan idari para cezasına hükmedilemeyeceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirketin iş yerinde 17/02/2011 tarihinde yapılan denetimde alınan numunelerin analizi neticesinde düzenlenen analiz raporuna göre mevcut madeni yağ lisansı ile üretebileceği maddelerin dışında, farklı kimyasal özelliklere sahip maddeler üreterek madeni yağ lisansının kendine verdiği hakların dışında faaliyet gösterdiği gerekçesiyle Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun … gün ve … sayılı kararı ile 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19/b-3 maddesi gereğince …-TL para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak”; (h) bendinde, “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek” Kurul’un petrol piyasası ile ilgili görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanunun amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu; 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği, lisans ile tanınan hakların, bu Kanun’un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı belirtilmiş; 22. maddesinde ise, piyasa faaliyetlerine ilişkin hususların, bu Kanun’un ilgili maddelerinde atıfta bulunulan yönetmelikler ve piyasanın işleyişi esnasında ihtiyaç duyulan diğer hususlarda Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliklerle düzenleneceği, bu yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı, ayrıca, Kurum’un yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği, özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğlerin, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenlerle duyurulacağı kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun’un, dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendinde, “4’üncü madde hükümlerinin ihlâli” hâlinde sorumlularına ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Kurul kararının alınmasından sonra, 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Gümrük Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 44. maddesiyle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesi yeniden düzenlenmiş; yeni düzenlemede, “4. madde hükümlerinin ihlâli” hâlinde idarî para cezası verileceği yönündeki kurala yer verilmemiş, 4. maddenin dördüncü fıkrasında bentler hâlinde sayılan yükümlülüklerin ihlâli durumunda, ihlâl edilen yükümlülüğe göre ayrı ayrı cezaların verilmesi öngörülmüş; yeniden düzenlenen 19. maddenin yedinci fıkrasında ise, “Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.” kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat” deyiminin, Kanun’un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği, 3. maddesinde, bu Kanun’un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, “Zaman Bakımından Uygulama” başlıklı 5. maddesinde ise, 26/09/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu belirtilmiş, bu madde ile atıf yapılan 5237 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
Öte yandan, “Suçta ve cezada kanunilik ilkesi”, hem Anayasa’da hem de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde güvence altına alınmış temel bir ilkedir.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” kuralına yer verilerek “suçta kanunilik”, üçüncü fıkrasında yer alan “ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” kuralı ile de “cezada kanunilik” ilkeleri güvence altına alınmıştır.
Kanunilik ilkesi, genel olarak bütün hak ve özgürlüklerin düzenlenmesinde temel bir güvence oluşturmanın yanı sıra, suç ve cezaların belirlenmesi bakımından özel bir anlam ve öneme sahiptir. Bu ilke sayesinde, kişilerin kanunen yasaklanmamış veya yaptırıma bağlanmamış fiillerden dolayı keyfi bir şekilde suçlanmaları ve cezalandırılmaları önlenmekte, buna ek olarak, suçlanan kişinin lehine olan düzenlemelerin geriye etkili olarak uygulanması sağlanmaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Kanunsuz ceza olmaz” başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında “Hiç kimse, işlendiği zaman ulusal veya uluslararası hukuka göre suç oluşturmayan bir eylem veya ihmâlden dolayı suçlu bulunamaz. Aynı biçimde, suçun işlendiği sırada uygulanabilir olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.” kuralına yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, lehteki kanun hükmünün geriye yürümesi hakkının Avrupa Temel Şartı da dâhil temel bütün metinlerde tanındığını, artık Avrupa ceza hukuku geleneğinin bir parçası olduğunun kabul edildiğini, hukukun üstünlüğü ilkesi gereğince hâkimin, suç oluşturan eyleme kanun koyucunun orantılı bir ceza olarak belirlediği cezayı vermesinin tutarlı olduğunu, suç işleyene sadece suç işlediği tarihte daha ağır bir ceza öngörüldüğü gerekçesi ile ağır bir ceza verilmesinin ceza hukukunun temel ilkelerine aykırı bulunduğunu, bunun aynı zamanda suçun işlendiği tarihten sonra meydana gelen bütün yasal değişiklikleri ve toplumun o suç karşısındaki yaklaşım değişikliğini görmemek anlamına geldiğini, lehte olan ceza hükmünün geriye yürümesi ilkesinin cezaların öngörülebilir olması gerekliliğinin bir uzantısı olduğunu, buna göre, eğer suçun işlendiği tarihte yürürlükte olan ceza kuralı ile kesin bir hükmün verilmesinden önce kabul edilen bir ceza kuralı farklı ise, hâkimin, sanığın lehine olan ceza kuralını uygulaması gerektiğini belirtmiştir. (Bkz. Scoppola/İtalya no. 2, B. No: 10249/03, 17/9/2009, §§ 105-109)
Aktarılan kuralların değerlendirilmesinden, idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, davacı şirkete “4. madde hükümlerinin ihlâli” nedeniyle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi ile aynı maddenin dördüncü fıkrası uyarınca …-TL idarî para cezası uygulanmasından sonra, 11/04/2013 tarihinde yürürlüğe giren değişiklikle yeniden düzenlenen 19. maddede, “4. madde hükümlerinin ihlâli” hâlinde idarî para cezası verileceğine ilişkin düzenlemenin yer almadığı, isnat edilen fiil nedeniyle ancak 19. maddenin yedinci fıkrası uyarınca …-TL’den ….-TL’ye kadar idarî para cezası verilebileceği dikkate alındığında, fiil tarihinden sonra oluşan ve davacı açısından lehe olan bu hukukî durum karşısında ve de lehe olan kanun hükmünün geriye yürümesi ilkesi çerçevesinde, dava konusu Kurul kararının iptali istemiyle açılan davanın reddi yolundaki Mahkeme kararın bozulması gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme’ye gönderilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 09/07/2019 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.
(X) GEREKÇEDE KARŞI OY :
4628 sayılı Kanun’un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak”; (h) bendinde, “Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek” Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun petrol piyasası ile ilgili görevleri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, petrol piyasasında faaliyet gösteren lisans sahibi kişilerin hak ve mükellefiyetlerine ilişkin düzenlemelere 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nda yer verilerek, bu kişilerin ilgili maddelerde yer alan hak ve yükümlülüklere aykırı faaliyette bulunmaları hâlinde bunlara uygulanacak idarî para cezası yaptırımlarına ilişkin hususlar Kanun’un 19. maddesinde düzenlenmiş ve ilgililere Kanun’un hangi maddesinin ihlâli nedeniyle hangi tutarda idarî para cezası yaptırımı uygulanacağı maddede tek tek gösterilmiş; karşılaşılabilecek sorunlar ile mevzuata aykırı nitelik taşıyabilecek faaliyetlerin çeşitliliği ve bunun sonucu olarak Kanun’da düzenlenmeyen, ancak Kanun’un getirdiği yükümlülük niteliğine sahip durumlar dikkate alınarak 19. maddenin üçüncü fıkrasında “Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca ellimilyar Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.” kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’da “ilgili diğer mevzuatın” ne olduğuna ilişkin bir tanıma yer verilmediği, piyasa faaliyetlerine ilişkin düzenleme getiren Kurul kararlarına aykırılık hâlinde Kanun’un hangi maddesinin ihlâl edilmiş sayılacağı ve buna dayalı olarak 19. maddenin hangi fıkrası uyarınca idarî para cezası yaptırımı uygulanacağına ilişkin bir düzenlemenin yer almadığı ve 5015 sayılı Kanun’da belirtilen piyasa faaliyetlerinde bulunan kişilerin bu faaliyetlerini yürütürken 5015 sayılı Kanun’da belirtilen yükümlülükler dışında diğer kanunlarla getirilen (iş yeri açma ve çalışma ruhsatı, gayrisıhhi müessese ruhsatı, imar planları, standartlara uygun olarak faaliyet gösterme v.b.) yükümlülüklere de uygun olarak faaliyet göstermeleri gerektiği de dikkate alındığında, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen “ilgili diğer mevzuattan” kastedilenin 5015 sayılı Kanun dışında lisans sahiplerine diğer kanunlarla getirilen yükümlülüklerin anlaşılması ve kanunsuz suç ve ceza olamayacağından Kurul kararlarına aykırılık hâlinde ilgili Kurul kararının, 4628 sayılı Kanun’un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 5015 sayılı Kanun’un 22. maddesinde belirtilen hüküm uyarınca alınmış olması nedeniyle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, Kurul’un piyasa faaliyetlerine ilişkin düzenleme yapma ve bu düzenlemelere aykırılık hâlinde idarî para cezası yaptırımı kararı verme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, lisans sahipleri yönünden 5015 sayılı Kanun’da açık bir yükümlülük olarak sayılmayan bir konunun 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca yönetmelik, tebliğ ve Kurul kararı gibi diğer mevzuat kapsamında düzenlenmesi durumunda, bu düzenlemelerde belirtilen yükümlülüklerin lisans sahipleri tarafından yerine getirilmemesi ya da bu düzenlemelere aykırı faaliyette bulunulması durumunda, ilgililerin 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesine aykırı davrandıklarından söz edilemeyeceğinden, bu kişilere 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca idarî para cezası yaptırımı uygulanması gerektiği, Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin işlem hukuka aykırı olduğundan, dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Mahkeme kararının bu gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile karara gerekçe yönünden katılmıyorum.