Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2012/1778 E. , 2015/4424 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2012/1778
Karar No : 2015/4424
Davacı :
Vekilleri :
Davalılar : 1- Başbakanlık – ANKARA
Vekilleri :
2- Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı
Vekilleri :
3-
Vekilleri :
Davalı Yanında Müdahil :
Vekilleri :
Davanın Özeti : Bakanlar Kurulu’nun, 18.05.2012 tarihli, 28296 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 2011-2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 244.400 ton olarak belirlenen kotanın % 35 oranında arttırılmasına ilişkin 02.04.2012 tarih ve 2012/3026 sayılı kararı ile bu karara dayanak teşkil eden Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın 30.03.2012 tarih ve 12 sayılı kararı ve Şeker Kurulu’nun 16.02.2012 tarih ve 246/8 sayılı kararının; Şeker Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 2001 yılından itibaren anılan Kanunun 3. maddesine dayalı olarak alınan Bakanlar Kurulu kararları ile her pazarlama yılında nişasta bazlı şeker kotasının üst sınır olan ülke toplam A kotasının % 10’u üzerinden ve de genellikle % 50 oranında artırılarak uygulandığı, nişasta bazlı şeker kotalarının her yıl Bakanlar Kurulu tarafından otomatik olarak artırıldığı, 2011-2012 pazarlama yılında şeker pancarı üretiminde artış beklendiği, idarenin takdir yetkisini nişasta bazlı şeker üreticilerinin talepleri doğrultusunda kullandığı, oysa Şeker Kanununun amacının pancar üreticisini desteklemek ve korumak olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Davalı ‘ın Savunmasının Özeti : Davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı; dava konusu edilen işlemlerden bazılarının icrai nitelikte olmadığı, nişasta bazlı şeker ve pancar şekerinin piyasa verileri ile ülkenin ekonomik şartları dikkate alınarak tesis edilen işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın Savunmasının Özeti : Davacının bakılan davayı açmakta menfaatinin bulunmadığı, idari yargı yerleri tarafından yerindelik denetimi yapılamayacağı, dava konusu kota artırımının kamu yararı ve hizmet gerekleri için yapıldığı, daha önce verilen yargı kararlarının gereklerinin yerine getirildiği, şeker sektörünün sadece pancar ya da mısır üreticisini etkilemediği, bunlar dâhil tüketim zincirinin içinde yer alan her aktörü ilgilendirdiği, her pazarlama yılının koşullarının farklı olduğu, dava konusu yapılan pazarlama yılına ilişkin görüş oluşturulurken önceki pazarlama yıllarına ait verilerin de dikkate alındığı, şeker satış miktarının aylık ortalamasının 150 bin ton civarında olduğu, en erken 15 Eylülde şeker üretiminin başladığı, pancar üretiminin kuraklık veya yağışlı geçmesi gibi nedenlerle değişkenlik gösterdiği, buna bağlı olarak şeker üretiminde de yıllar itibarıyla farklılıklar olduğu belirtilerek davanın usûl ve esastan reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı ‘nun (Kurum) Savunmasının Özeti : Davacının bakılan davayı açmakta menfaatinin bulunmadığı, dava konusu Kurul kararı görüş niteliğinde olduğundan kesin ve yürütülebilir nitelikte olmadığı, bu nedenle hasım konumunda bulunmamaları gerektiği, idari yargı yerleri tarafından yerindelik denetimi yapılamayacağı, nişasta bazlı şeker kotasındaki artışların pancar üretimini olumsuz etkilemediği, Bakanlar Kurulu’nun artırım kararının piyasa koşulları ve oluşan ihtiyacın giderilmesi amacıyla yapıldığı, kararda kamu yararı ve hizmet gereklerinin dikkate alındığı; Şeker Kurulu tarafından nişasta bazlı şeker artırımı ile ilgili görüş oluşturulurken, sadece stok durumunun değil, bununla birlikte şeker sektörü ile ilgili birçok hususun birlikte değerlendirildiği belirtilerek davanın usûl ve esastan reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalılar Yanında Müdahilin Savunmasının Özeti : Davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, 2011-2012 pazarlama yılı için davaya konu idari işlemle nişasta bazlı şeker kotasının % 35 oranında artırılmasının pancar şekeri satışlarında bir azalmaya neden olmadığı, ülkemizde pancar çiftçisi diye tanımlanabilecek sırf pancar ekimiyle uğraşan çiftçi olmadığı, pancar eken çiftçilerin aynı zamanda başka tarım faaliyetleriyle de ilgilendiği, kota azlığı nedeniyle arzı daralan glukozun piyasadan kaçak yollarla temin edildiği, asıl üzerinde durulması gereken hususun, kullanım alanları giderek genişleyen ve ithalatı hızla artan yapay tatlandırıcılar olduğu, bire bir şeker pancarının ikamesi olan yapay tatlandırıcıların ithal edilmesine başta davacı olmak üzere kimsenin eleştiri getirmediği, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi Düşüncesi : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde tanımlanan iptal davalarına, kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemlerin konu edilebileceği belirtilmiş; aynı Kanun’un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava konusu işlemlerin, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği kuralı yer almış; aynı Kanun’un 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, kesin ve yürütülebilir nitelikte olmayan işlemlere karşı açılan davaların reddine karar verilmesi gerektiği belirtilmiştir.
Kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idarî işlem, idarî makamların kamu gücünü kullanarak idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır.
Dosyanın incelenmesinden; Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın 30.03.2012 tarih ve 12 sayılı işlemi ile Şeker Kurulu’nun 02.04.2012 tarih ve 2012/3026 sayılı kararının görüş şeklinde hazırlayıcı nitelikte işlemler olduğu, Bakanlar Kurulu’nun kota artırımına ilişkin karar alırken bu işlemlerde belirtilen artış miktarlarıyla bağlı olmadığı dikkate alındığında, anılan işlemlerin kesin ve icrai nitelikte işlemler olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş, “Kotalar ve kotaların tespiti” başlıklı 3. maddesinde de; şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, ‘nun görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun’un 9. maddesinde; (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulu’nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde; Şeker Kurulu’nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek belirleyeceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kuralı getirilmiştir.
4634 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmış, ancak Bakanlar Kurulu’na tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde, hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun’la açıkça düzenlenmemiş, bu yetkinin kullanımı konusunda herhangi bir koşul da öngörülmemiştir.
Şeker Kanunu’nda, nişasta kökenli şekerler için belirlenen kotanın artırılması konusunda Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin kullanımı, ülkedeki şeker rejiminde istikrar ve düzenin kurulması, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesinin gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacına yönelik olduğundan, dayanak alınan maddi olguların nitelendirilmesinde ve takdir hakkının kullanımında açık bir değerlendirme hatası olmadığı sürece, ülkenin tarım ve sanayi politikasında bir tercihi yansıtan böyle bir idari işlemin, yasaya uygun olarak tesis edildiğinin kabulü gerekmektedir.
Öte yandan, serbest piyasa kurallarının geçerli olduğu ekonomik bir yapı içerisinde, kimi tüketim mallarının imalatında “nişasta kökenli şeker yerine pancar şekeri kullanılabilir” şeklinde bir yaklaşım sergilenerek ve pancar şekeri stok ve arz kabiliyetinin var olduğu belirtilerek, 2011-2012 pazarlama yılına ilişkin nişasta kökenli şeker kotalarının arttırılmamasının 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun amacına uygun olacağını söylemek, Anayasa’nın 125. ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi hükümleri ile yasaklanmış bulunan bir yerindelik denetimi olacaktır.
Bakanlar Kurulu tarafından ortaya konulan tercihin, tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik gereklere uygunluğunu denetlemek, başka deyişle kota artırımının isabetli veya yararlı olup olmadığına karar vermek yerindelik denetimi kapsamına girmektedir. Anayasa’nın 125. maddesi ile 2577 sayılı Kanun’un 2. maddesine göre idari yargı yerlerinin yerindelik denetimi yapamayacağı açıktır. İdari yargı denetiminin, hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olması ve bu denetimin de yerindelik biçiminde kullanılmaması gerekir. Aslında idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilememesi, idari yargı denetiminin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olması ve yerindelik denetimi yapamamasının bir sonucudur.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerden Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın 30.03.2012 tarih ve 12 sayılı işlemi ile Şeker Kurulu’nun 16.02.2012 tarih ve 246/8 sayılı kararı kesin ve icrai nitelikte olmayıp hazırlayıcı nitelikte olmaları nedeniyle davanın bu işlemler yönünden incelenmeksizin reddi; dava konusu 02.04.2012 tarih ve 2012/3026 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı Düşüncesi : Dava, 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu’nca belirlenen kotanın Bakanlar Kurulu Kararıyla % 35 oranında artırılmasına ilişkin 2.4.2012 gün ve 2012/3026 sayılı kararının ve dayanağı olan Şeker Kurulu ile Bilim ve Teknoloji Bakanlığı kararlarının iptali istemiyle açılmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 1 inci maddesinde, Kanun’un amacı; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olarak belirtilmiş, “Kotalar ve kotaların tespiti” başlıklı 3 üncü maddesinde, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulunun bu oranı, Kurumun görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu hükme bağlanmış, 9 uncu maddesinde de; Şeker Kurulu’nun görev ve yetkileri düzenlenmiş, (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak, görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
4634 sayılı Kanunun anılan hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; Türkiye’deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesi ve yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanması için ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesinin gözetilerek, şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi esasının benimsendiği sonucuna ulaşılmaktadır.
1.4.2002 günlü, 24713 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde, Şeker Kurulu’nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek belirleyeceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) Kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kuralı getirilmiştir.
Bakanlar Kurulu’na tanınan takdir yetkisinin hangi hallerde, hangi ölçülerde kullanacağı Kanunda açıkça düzenlenmemiştir. Ancak, Bakanlar Kurulu’nun kota artırımına ilişkin kararları idari yargı denetimine tabi olup Kanunun amacı, getirdiği ilke ve prensipler ile, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden değerlendirileceği muhakkaktır.
Dosyanın incelenmesinden; nişasta bazlı şeker kotasının %35 oranında artırılmasına ilişkin taleplerin Bakanlığa iletilmesi üzerine Bakanlık tarafından, ‘ndan görüş istenildiği, Şeker Kurulu’nun 16.2.2012 gün ve 246/8 sayılı kararıyla; 2011/2012 pazarlama yılı pancar üretiminin 2.270.000 ton olduğu, pancar şekeri satış tahminlerinin 1.900.000-2.000.000 ton aralığında olacağının beklendiği, bunun sonucunda aynı pazarlama yılı için stok miktarının ise; 200.000-300.000 ton aralığında olabileceği, bu güne kadar ki pazarlama yıllarındaki glikoz arzının 68.000-103.000 ton arasında gerçekleştiği, yurt içine arz edilen nişaşta bazlı şeker içinde glikozun son 7 yıldaki ortalama payının %23,35 olduğu dikkate alınarak kota kapsamında en az arz sağlanan yıldaki glikoz miktarı olan 68.000 ton glikoz ile 9.000 ton ithalat toplamı kadar 77.000 ton glikoz arzının yurt içinde üretilen nişasta bazlı şekerle karşılanmasının gerektiği, yurt içinde tüketilen nişasta bazlı şeker (ithalat dahil) miktarına en yakın düzeyde nişasta bazlı şeker üretiminin ithalata meydan verilmeksizin yerli üretimle karşılanmasını teminen 2011/2012 pazarlama yılı için 244.400 ton olarak belirlenen nişasta bazlı şeker kotasının 330.000 tona ulaşması için %35 artırılması gerektiği yönünde görüş beyan edildiği ve dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı ile de; 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 3 üncü maddesi gereğince, 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından belirlenen kotanın %35 oranında artırılmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
2011/2012 pazarlama yılı için nişasta kökenli şeker kotasının artırılma nedeninin bu şekerin tüketimi karşı pazarlama yılı için ayrılan kotanın yetersiz kalması gösterilmektedir. Ancak, tarafından nişasta bazlı şeker yerine sıvı veya katı hâlde pancar şekeri kullanılabileceği belirtildiği gibi ihtilafa konu pazarlama yılında beklenen şeker stokunun 200-300 bin ton olabileceği dikkate alındığında nişasta bazlı şeker yerine kullanılabilecek pancar şekeri stok ve arz kabiliyetinin varolduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, gerçek bir şeker ihtiyacının bulunup bulunmadığı hususu netleştirilemediği gibi şeker kotalarındaki artışının ülke şeker stoklarına yapacağı etki de dikkate alındığında nişasta kökenli şeker kotalarının her yıl düzenli olarak arttırılmasının Şeker Kanunu’nun çıkarılış ve şeker piyasasını düzenlemek için kurulan ‘nun kuruluş amacına aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 3 üncü maddesi uyarınca 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından ayrılan kotanın %35 oranında artırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulu Kararında ve bu kararın oluşumuna yönelik diğer işlemlerde kamu yararı ve hizmet gereklerine uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 2.4.2012 gün ve 2012/3026 sayılı kararının Bakanlar Kurulu kararının, bu karara dayanak teşkil eden (Sanayi ve Ticaret Bakanlığı)’nın 30.3.2012 gün ve 12 sayılı işlemi ile Şeker Kurulu’nun 16.2.2012 gün ve 246/8 sayılı kararının iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, duruşma için önceden belirlenen 08.12.2015 tarihinde davacı vekili Av….’in, davalı idarelerden Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri ….’ın, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nı temsilen Hukuk Müşaviri ….’in, ‘nu temsilen Av. ….’ın geldikleri, davalılar yanında müdahil…. Üreticileri Derneği’ni temsilen Av. ….’in geldiği, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Davacı vekili ile davalı idarelerin vekilleri ve müdahil vekiline usulüne uygun söz verilip dinlendikten ve Danıştay Savcısı’nın düşüncesi alındıktan sonra, davacı vekili ile davalı idarelerin vekilleri ve müdahil vekiline son kez söz verilip duruşma tamamlandı, dava dosyası incelenip gereği görüşüldü:
Davalı idarelerin usule yönelik itirazlarında isabet görülmeyerek işin esasına geçildi.
Dava; Bakanlar Kurulu’nun, 18.05.2012 tarihli ve 28296 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 2011-2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 244.400 ton olarak belirlenen kotanın % 35 oranında arttırılmasına ilişkin 02.04.2012 tarih ve 2012/3026 sayılı kararı ile bu karara dayanak teşkil eden Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın 30.03.2012 tarih ve 12 sayılı kararı ve Şeker Kurulu’nun 16.02.2012 tarih ve 246/8 sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş, “Kotalar ve kotaların tespiti” başlıklı 3. maddesinde de; şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, ‘nun (Kurum) görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun’un 9. maddesinde ise; (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulu’nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Kanun’un genel gerekçesinde de; Avrupa Birliği Helsinki Zirvesi sonrasında kazanılan aday ülke statüsü yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü çerçevesindeki taahhüt ve gelişmelerin de şeker rejiminin yeniden düzenlenmesini gerekli kıldığı, bu bakımdan, şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunmasının, sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesinin, Avrupa Birliği düzenlemeleri yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası taahhütlere uyum sağlanmasının, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının ilke olarak benimsendiği, şeker sektörünün, yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde sağladığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle pancar şekeri üreticisi gelişmiş ülkelerde bile düzenleme altına alındığı, bu düzenlemelerin pancar üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan düzenlemeler olduğu, sektörün yapısal anlamda düzenleyici bir nitelik arz etmekte olduğu, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen otuz bin civarında işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu, bu nedenle hâlen mevcut ve ileride kurulacak şeker fabrikalarının tam kapasite ile üretim yapmaları ve rasyonel çalışmalarının, sadece ekonomik yönden değil, sosyal yönden de geçimlerini pancar tarımına bağlamış üreticiler için büyük önem taşımakta olduğu, yapılan düzenleme ile şeker fabrikalarının iç pazar paylarının kotalara bağlanması yoluna gidildiği belirtilmiştir.
01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde; Şeker Kurulu’nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kuralı getirilmiştir.
Bu bağlamda, Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002/2003 pazarlama yılından başlamak üzere ülke toplam (A) Kotasının belirlendiği; 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ve 2006/2007 pazarlama dönemlerinde Bakanlar Kurulu kararlarıyla düzenli olarak her yıl nişasta kökenli şeker kotasının %50 oranında artırıldığı; 2007/2008 pazarlama döneminde %35, 2008/2009 pazarlama döneminde %25, 2009/2010 ve 2010/2011 pazarlama dönemlerinde %50 oranında artış öngören Bakanlar Kurulu’nun 2011/2012 pazarlama döneminde artış oranını %35 olarak saptadığı görülmektedir.
Kanun’un 1. maddesinde düzenlenen “amaç” ile 3. maddesinde öngörülen kota uygulaması ve sınırlamanın birlikte değerlendirilmesinden; yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye’deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceği kuşkusuzdur.
Öte yandan; Kanun’un genel gerekçesinde, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu belirtildiğinden ve Kanun metninde de, bu amaç doğrultusunda nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği kurala bağlandığından, idare tarafından kota tahsisinin Kanun’da öngörülen amaca uygun yapılması gerekmektedir.
Her ne kadar Kanun’un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek kotanın, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu öngörülmüş ve Bakanlar Kurulu’na tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde, hangi ölçülerde kullanacağı konusu Kanun’la açıkça düzenlenmemiş ise de; Bakanlar Kurulu’nun kota artırımına ilişkin kararlarının idari yargı denetimine tabi olması ve idarenin bu konudaki belirleme yetkisinin, Kanun’un amacı, getirdiği ilke ve prensipler ile, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden değerlendirilmesinin gerekliliği dikkate alınarak Bakanlar Kurulu kararının yargısal denetiminin yapılacağı açıktır.
Dosyanın incelenmesinden; … Meşrubatçılar Derneği,….İmalatçıları Derneği, Ceyhan Ziraat Odası, ….Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş., …. Üreticileri Derneği ve … Çiftçiler Birliği’nin nişasta bazlı şeker kotasının artırılmasına ilişkin taleplerinin Bakanlığa iletildiği, Bakanlık tarafından, şeker üretimi ve kotalar hakkındaki bu taleplere ilişkin görüşünün oluşturularak bildirilmesinin istenildiği; Şeker Kurulu kararına dayanak Kurum çalışmasında, ülkemizde glukoz ve izoglukoz olmak üzere iki temel nişasta kökenli şekerin üretildiği, her ikisi de 4634 sayılı Kanun kapsamında olan bu şeker türlerinin kullanım fonksiyonları bakımından bazı farklılıklarının bulunduğu, glukozun pancar şekeri olan sakarozun bire bir alternatifi değil, tamamlayıcısı olarak kabul edildiği ve AB’de kota kapsamı dışında üretildiği, en önemli kullanım alanı gazlı içecek sektörü olan izoglukozun ise, pancar şekerinin ikamesi olarak kabul edildiği ve ülkemizde olduğu gibi AB’de de kotaya tabi olarak üretildiği, özellikle gazlı içecek sektörünün, kristal formdaki pancar şekeri yerine çözme ve süzme işlemi gerektirmemesi ve maliyetinin düşük olması nedeniyle sıvı formdaki şekerlerin (izogukoz ve sıvı pancar şekeri) kullanımını tercih ettikleri, içecek sektörünün izoglukoza teknik anlamda da alternatif olan sıvı formdaki pancar şekeri ile izoglukoz arasındaki tercihini, bulunabilirlik ve fiyatın belirlemekte olduğu, kota uygulamasının başladığı 2002/2003 pazarlama yılından bugüne kadar Bakanlar Kurulu kararıyla artırılmış ülke toplam nişasta bazlı şeker kotasının 316 bin ile 406 bin ton arasında değiştiği, bu tarihten itibaren nişasta bazlı şeker üretim şirketlerince kendilerine tahsis edilen kotanın tamamının kullanıldığı, pancar şekeri ile ikame edilemeyen glukoz talebinin ithalat yerine yurt içinden temininin önem arz ettiği, nişasta bazlı şeker üreten şirketlerce gerekli mısırın son üç pazarlama yılında yurt içinden temin edildiği, 2011 yılı mısır üretiminin 4 milyon 200 bin ton olarak gerçekleştiği ve bunun yaklaşık 1/9’u civarındaki kısmının nişasta bazlı şeker üretiminde tüketileceği, dolayısıyla yurt içinde tüketilecek nişasta bazlı şeker için mısır ithalatına ihtiyaç bulunmayacağının tahmin edildiği, 2011/2012 pazarlama yılında pancar şekeri üretiminin 2 milyon 270 bin ton olarak gerçekleştiği, 2011/2012 pazarlama yılında yurt içi pancar şekeri satış tahminlerine (1 milyon 900 bin ton ve 2 milyon ton) göre, 2011/2012 pazarlama yılı sonunda beklenen stok miktarının 200-300 bin ton olacağının tahmin edildiği, bugüne kadarki pazarlama yıllarında kota kapsamındaki arzı 68 bin-103 bin ton arasında gerçekleşen glukoza olan ihtiyacın ithalat yoluyla değil, yurt içi üretimle karşılanmasının Kanun’un amacının bir gereği olduğu, yurt içine arz edilen nişasta bazlı şeker içinde glukozun son 7 yıldaki ortalama payının %23,35 olduğu dikkate alındığında, kota kapsamında en az arz sağlanan yıldaki glukoz miktarı olan 68 bin ton glukoz ile 9 bin ton civarındaki ithalat toplamı kadar (77 bin ton) glukoz arzının yurt içinde üretilen nişasta bazlı şeker ile karşılanması için, nişasta bazlı şeker kotasının %35 artışla 330 bin tona ulaşması gerektiğinin hesaplandığı, bu hususlar dikkate alınarak, dava konusu pazarlama yılında nişasta bazlı şeker kotasının %35 oranında artırılabileceği yönünde Şeker Kurulu’nca görüş oluşturulduğu, dava konusu Bakanlar Kurulu kararıyla, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 3. maddesi uyarınca, 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından ayrılan kotanın %35 oranında artırılmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
Görüldüğü üzere, 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için ayrılan kotanın %35 oranında artırılmasının gerekçesi olarak, nişasta kökenli şekerin tüketimi dikkate alınmış ve anılan pazarlama yılı için ayrılan kotanın (yaklaşık 244 bin ton) yetersiz kalması gösterilmiştir. Ancak, tarafından da belirtildiği üzere, nişasta kökenli bir şeker türü olan izoglukoz yerine, tercihan sıvı hâlde veya katı hâlde pancar şekeri kullanılması teknik olarak mümkün olduğu gibi, 2011/2012 pazarlama yılı sonunda tahminen 200-300 bin ton şeker stoğu bulunacağı hesaplandığından, bu kapsamda, nişasta bazlı şekerlerden izoglukoz yerine kullanılabilecek pancar şekeri stok ve arz kabiliyetinin var olduğu tespit edilmiştir. Pancar şekerinin ikamesi olmadığı belirtilen glukozun ise, ithalat miktarının yıllık 9 bin ton olduğu belirtildikten sonra 244 bin tonluk kotanın tamamının 330 bin tona çıkarılması, yani belirlenen kotada 86 bin tonluk artış yapılması, glukoz ihtiyacının yurt içinden sağlanması amacını gerçekleştirmek konusunda 4634 sayılı Kanun’un amacına ve gerekçesine uygun bir yöntem değildir. Kaldı ki, davalı Bakanlık’a gelen kotanın artırılması yönündeki talepler genellikle doğrudan glukoz ihtiyacından kaynaklı değil, izoglukoz dâhil nişasta bazlı şekerin tümü içindir.
Bu durumda; gerçekte bir şeker ihtiyacının bulunup bulunmadığı ya da şeker kotalarının artışının mevcut ülke şeker stoklarına yapacağı etkisi göz önüne alındığında, her yıl düzenli olarak nişasta kökenli şeker kotalarının artırılmasının, Şeker Kanunu’nun çıkarılış ve şeker piyasasını düzenlemek amacıyla kurulan ‘nun kuruluş amacına aykırılık teşkil ettiği ve idarelerce yapılan tespitler karşısında 2011/2012 pazarlama yılında nişasta bazlı şeker kotasının artırılması koşullarının oluşmadığı anlaşıldığından, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 3. maddesi uyarınca 2011/2012 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından ayrılan kotanın % 35 oranında artırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulu kararında ve bu kararı hazırlayan dava konusu diğer işlemlerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu işlemlerin İPTALİNE, aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen….-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi hâlinde davacıya iadesine, davalılar yanında müdahil yargılama giderlerinin müdahil üzerinde bırakılmasına, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 08.12.2015 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş, “Kotalar ve kotaların tespiti” başlıklı 3. maddesinde de; şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, ‘nun (Kurum) görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun’un 9. maddesinde ise; (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulu’nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde; Şeker Kurulu’nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kuralı getirilmiştir.
4634 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10’unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu’nun bu oranı, Kurum’un görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmış, ancak Bakanlar Kurulu’na tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde, hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun’la açıkça düzenlenmemiş, bu yetkinin kullanımı konusunda herhangi bir koşul da öngörülmemiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002 yılından başlayarak, ülke toplam A kotasının belirlendiği ve Bakanlar Kurulu kararlarıyla da düzenli olarak nişasta kökenli şeker kotalarının artırıldığı, artırım oranının 2011/2012 pazarlama döneminde % 35 oranında uygulandığı; tüm bu artırım kararlarının, 4634 sayılı Kanunun amaçlarına uygun olarak sektörle ilgili hususlarda kararlar alıp uygulama konusunda yetkili kılınan Şeker Kurulu’nun görüşü alınarak ve nişasta kökenli şekerin son 5 yıllık tüketimi göz önünde bulundurularak alındığı anlaşılmaktadır.
Şeker Kanunu’nda, nişasta kökenli şekerler için belirlenen kotanın artırılması konusunda Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin kullanımı, ülkedeki şeker rejiminde istikrar ve düzenin kurulması, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesinin gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacına yönelik olduğundan, dayanak alınan maddi olguların nitelendirilmesi ve takdir hakkının kullanımında açık bir değerlendirme hatası olmadığı sürece, ülkenin ülkenin tarım ve sanayi politikasında bir tercihi yansıtan böyle bir idari işlemin, yasaya uygun olarak tesis edildiğinin kabulü gerekmektedir.
Öte yandan, serbest piyasa kurallarının geçerli olduğu ekonomik bir yapı içerisinde, kimi tüketim mallarının imalatında “nişasta kökenli şeker yerine pancar şekeri kullanılabilir” şeklinde bir yaklaşım sergilenerek ve pancar şekeri stok ve arz kabiliyetinin var olduğu belirtilerek, 2011-2012 pazarlama yılına ilişkin nişasta kökenli şeker kotalarının arttırılmamasının 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun amacına uygun olacağını söylemek, Anayasa’nın 125 ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi hükümleri ile yasaklanmış bulunan bir yerindelik denetimi olacaktır.
Bakanlar Kurulu tarafından ortaya konulan tercihin, tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik gereklere uygunluğunu denetlemek, başka deyişle kota artırımının isabetli veya yararlı olup olmadığına karar vermek yerindelik denetimi kapsamına girmektedir. Anayasa’nın 125. maddesi ile 2577 sayılı Kanun’un 2. maddesine göre idari yargı yerlerinin yerindelik denetimi yapamayacağı açıktır. İdari yargı denetiminin, hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olması ve bu denetimin de yerindelik biçiminde kullanılmaması gerekir. Aslında idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilememesi, idari yargı denetiminin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olması ve yerindelik denetimi yapamamasının bir sonucudur.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği oyuyla aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.