13. Daire         2009/2719 E.  ,  2011/3306 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2009/2719
Karar No: 2011/3306

Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı) : …
Vekili : …
Karşı Taraf (Davalı) : Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu
Vekili : …

İstemin Özeti : … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının; dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 4733 sayılı Kanun hükümleri uyarınca davalı Kurum’a alkollü içkiler piyasasında meydana gelen aykırılıklar dolayısıyla idarî yaptırım uygulama yetkisi verilmediği, Kurum’dan habersiz, yetkisiz veya usülsüz hiçbir satış işleminin bulunmadığı ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan idare mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi …’ın Düşüncesi : Temyiz isteminin kabul edilerek mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı …’nun Düşüncesi : Dökme etil alkol ticaretine ilişkin herhangi bir izni bulunmayan … Anonim Şirketi’ne etil alkol satarak, Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usül ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğinin “İç Ticaret” başlıklı 9. maddesi hükmüne aykırı hareket ettiğinden bahisle, aynı Yönetmeliğin 20/2. maddesi uyarınca davacı şirket hakkında uyarı yaptırımı uygulanmasına ilişkin, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu kararının uygulanmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddine dair idare Mahkemesi kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
4733 sayılı Kanunun 3. maddesinin (d) fıkrasında, 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak; (e) fıkrasında, bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili sektörel düzenlemeleri yapmak, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu’nun görev ve yetkileri arasında sayılmış; 8. maddesinde “Kuruluş ve faaliyet iznini almadan tütün ve tütün mamulleri ile alkollü içkiler üretmek üzere fabrika, tesis veya imalathane kuran ve işletenlere; işyerleri veya ikametgâhlarında söz konusu maddeleri üretenlere bir yıldan üç yıla kadar hapis ve ikiyüzyirmibeş liradan az olmamak üzere üretilmiş tütün ve tütün mamulleri ile alkollü içkiler piyasa değerinin on katı tutarında ağır para cezası verilir. Bu hüküm 6 ncı maddenin ikinci ve üçüncü fıkrasına aykırı hareket edenler hakkında da uygulanır. Satış belgesi almadan satış yapanlar, ellerindeki mamulâta el konulmakla birlikte ruhsat harcının on katı tutarında ağır para cezası ile cezalandırılır. Belirtilen suçları işleyenlere yardım edenler hakkında asıl faillere verilecek cezaların yarısı hükmolunur. Bu fiillere katılan memur ve görevliler de asıl failler gibi ceza görürler.” hükmüne yer verilmiştir.
06.06.2003 tarih ve 25130 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 9. maddesinde, yurtiçinde üretilen ve bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinin (c) bendi uyarınca ithal edilen dökme gıda alkolü, sanayi tipi etil alkol, alkollü karışımlar ve metanolün, üretici veya ithalatçıdan teslim alınarak bu ürünleri girdi olarak kullanan üretici firmaların üretim yerlerine ulaştırılmasının sağlanması, Kurumun yetkili alkol dağıtım firmaları listesinde yer alan ithalatçı veya üretici firmalar eliyle yapılacağı, 20. maddesinin ikinci fıkrasında ise, bu yönetmelik veya diğer ilgili mevzuat ile belirlenen düzenlemelerin ihlal edilmesi halinde ihlalden sorumlu gerçek ve tüzel kişilerin Kurum tarafından uyarılacağı, aynı nitelikteki ihlalin ilk ihlal tarihini izleyen iki yıl içinde tekerrürü halinde, ihlalin niteliği göz önüne alınarak, ithalata uygunluk belgeleri ve/veya dağıtım yetki belgelerinin altı aya kadar geçici süreyle askıya alınmasına veya bu belgelerin iptaline Kurulca karar verilebileceği kurala bağlanmıştır.
Anılan yasa hükümlerinin incelenmesinden, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’na, Kanun’un gösterdiği çerçevede alkollü içkiler piyasası ile ilgili düzenlemeler yapma yetkisi verilmesine ayrıca, adli kovuşturmalarla ilgili olarak suç ve cezalar belirlenmesine karşın, Kurum’a, bu piyasada faaliyet gösteren firmalarca mevzuat ile belirlenen düzenlemelerin ihlal edilmesi durumunda, ihlalin anılan Yönetmelikte belirtildiği süre içerisinde tekerrürü halinde, firmaların ithalata uygunluk ve/veya dağıtım belgelerinin askıya alınması veya iptali sonucunu doğuracak şekilde uyarılması konusunda idari yaptırım uygulama yetkisi verilmediği görülmektedir.
4733 sayılı Kanuna 5538 Sayılı Kanunun 16. maddesiyle eklenen Ek 1. madde ile idari yaptırımlar konusunda Kurum’a verilen düzenleme yapma ve uygulama yetkisinin ise; anılan maddenin yürürlüğe girdiği 12.07.2006 tarihinden sonra gerçekleşen eylemler için kullanılabileceği kuşkusuzdur.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 4733 sayılı Kanun hükümleri uyarınca davalı Kurum’a, alkollü içkiler piyasasında meydana gelen aykırılıklar dolayısıyla idari yaptırım uygulama yetkisi verilmemiş olması karşısında, Yönetmeliğin anılan hükmü hukuka ve mevzuata aykırı olduğundan, davacı şirketin söz konusu hükme dayanılarak uyarılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamakta olup; davayı reddeden idare mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle temyiz isteminin kabulüyle temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava; davacı şirketin, dökme etil alkol ticaretine ilişkin herhangi bir izni bulunmayan … Anonim Şirketi’ne etil alkol satarak, Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İç Ticaret” başlıklı 9. maddesindeki “… Yurt içinde üretilen ve bu Yönetmeliğin 6. maddesinin (c) bendi uyarınca ithal edilen dökme gıda alkolü, sanayi tipi etil alkol, alkollü karışımlar ve metanolün, üretici veya ithalatçıdan teslim alınarak bu ürünleri girdi olarak kullanan üretici firmaların üretim yerlerine ulaştırılmasının sağlanması, Kurum’un yetkili alkol dağıtım firmaları listesinde yer alan ithalatçı veya üretici firmalar eliyle yapılır …” hükmüne aykırı hareket ettiğinden bahisle, aynı Yönetmeliğin 20. maddesinin ikinci fıkrası gereğince uyarı yaptırımı uygulanmasına ilişkin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu’nun … tarih ve … sayılı kararının B-5 numaralı bendinin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesi’nce; davacı şirketin piyasaya arz amaçlı alkol üretme, ambalajlama ve denatürasyon hususlarında davalı idareden alınmış bir izninin bulunmadığı, 11.06.2004 tarihinde tütün mamülleri, alkol ve alkollü içki dağıtmaya ve satmaya yetkili olmak üzere verilen toptan satıcılık belgesi izninin davacı şirkete değil … A.Ş.’ye verilmiş bir izin olduğu ve ilgili şirketin de bu belgeyle, etil alkolü ancak şişelenmiş etil alkol ile kimyasal analizler için kullanılan ve özel ambalajlarında, analitik saflıkta etil alkol olarak piyasaya arz edebileceği, ayrıca ismi belirtilen şirket ile davacı şirketin farklı tüzel kişiler olduğu, Etil Alkolün Piyasaya Arzı Hakkında Tebliğ’in geçici maddesinde belirtilen altı aylık uyum sürecinin, sadece piyasada dağıtım yetkisine haiz firmaları kapsadığı, Tebliğ’in yürürlüğe girdiği tarihte davacı şirketin dağıtım yetkisine sahip olmadığı, davacı şirkete sadece 06.01.2005 tarihinde dökme etil alkol ithalatı ve dağıtımı için uygunluk belgesi verildiği, Tebliğ’de de belirtildiği üzere, dökme alkolün yetkili alkol dağıtım firmaları tarafından, 250 litreden büyük hacimli kap veya tankerlerle, üretiminde girdi olarak etil alkol kullandığı belirlenen imalatçılara satış yapılan alkol olduğu, buna göre de davacı şirketin etil alkolü hiç bir şekilde ambalajlı ve dökme olarak piyasaya arz etme yetkisinin bulunmamasının yanında, etil alkolü dökme dağıtım yetkisine sahip olmayan … A.Ş.’ye satması eyleminin Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesine aykırılık teşkil ettiği açık olduğundan, davalı idarece tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı, ayrıca, her ne kadar davacı şirket tarafından, davalı idare Kurul kararının davaya konu (5) numaralı bendinin, aynı Kurul kararının (1) ve (2) numaralı bentlerinde de idarî yaptırıma konu edildiği, aynı eylem nedeniyle mükerrer idarî yaptırım uygulanmasının Ceza Kanunu ve Kabahatler Kanunu’na aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmekte ise de, Kurul kararının (1) ve (2) numaralı bentlerinde belirtilen eylemlerin farklı eylemler olduğu görüldüğünden, davacı şirketin bu iddialarının yerinde görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı şirket tarafından temyiz edilmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması ile Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satımına, 4046 Sayılı Kanun’da ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, “4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanun’da yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbî nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak”, (e) bendinde, “Bu Kanun’un uygulanmasıyla ilgili sektörel düzenlemeleri yapmak” Tütün, Tütün Mamülleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurulu’nun görev ve yetkileri arasında sayılmış; “Cezaî hükümler” başlıklı 8. maddesinde, “Kuruluş ve faaliyet iznini almadan tütün ve tütün mamulleri ile alkollü içkiler üretmek üzere fabrika, tesis veya imalathane kuran ve işletenlere; işyerleri veya ikametgâhlarında söz konusu maddeleri üretenlere bir yıldan üç yıla kadar hapis ve ikiyüzyirmibeş liradan az olmamak üzere üretilmiş tütün ve tütün mamulleri ile alkollü içkiler piyasa değerinin on katı tutarında ağır para cezası verilir. Bu hüküm 6. maddenin ikinci ve üçüncü fıkrasına aykırı hareket edenler hakkında da uygulanır. Satış belgesi almadan satış yapanlar, ellerindeki mamulâta el konulmakla birlikte ruhsat harcının on katı tutarında ağır para cezası ile cezalandırılır. Belirtilen suçları işleyenlere yardım edenler hakkında asıl faillere verilecek cezaların yarısı hükmolunur. Bu fiillere katılan memur ve görevliler de asıl failler gibi ceza görürler.” hükmüne yer verilmiştir.
06.06.2003 tarih ve 25130 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 1. maddesinde; bu yönetmeliğin amacının, alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine ilişkin usul ve esasları belirlemek, alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ve tıbbî nitelikteki her türlü zararları önleyecek düzenlemeleri yapmak olduğu, 2. maddesinde; bu yönetmeliğin, alkol, alkollü içkiler ve metanolün iç ve dış ticareti, dağıtımı ile izin, izleme ve denetim usul ve esaslarını kapsadığı, 3. maddesinde; bu yönetmeliğin, 4619 sayılı Kanun ile değişik 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünün Yeniden Yapılandırılması ile Tütün ve Tütün Mamullerinin Üretimine, İç ve Dış Alım ve Satımına, 4046 sayılı Kanun’da ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ve 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlandığı belirtildikten sonra, 06.04.2005 tarih ve 25778 sayılı Resmî Gazete’de yayınlanan Yönetmelik değişikliği ile değiştirilmiş olan “Yaptırımlar” başlıklı 20. maddesinin ikinci fıkrasında; bu yönetmelik veya diğer ilgili mevzuat ile belirlenen düzenlemelerin ihlâl edilmesi halinde, ihlâlden sorumlu gerçek ve tüzel kişilerin Kurum tarafından uyarılacağı, aynı nitelikteki ihlâlin ilk ihlâl tarihini izleyen iki yıl içinde tekerrürü halinde, ihlâlin niteliği göz önüne alınarak, ithalata uygunluk belgeleri ve/veya dağıtım yetki belgelerinin altı aya kadar geçici süreyle askıya alınmasına veya bu belgelerin iptaline Kurulca karar verilebileceği kurala bağlanmıştır.
İdarî yaptırımların cezaî niteliği haiz olmaları, bu yetkinin yasalarla düzenlenen alanlarda, yine yasalarla belirlenen şartlarda kullanılmasını gerekli kılmaktadır. İdarenin yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir edip kendi düzenleme yetkisi çerçevesinde bu konuda kural koyması hukuk devleti ilkesine uygun düşmeyecektir.
4733 sayılı Kanun’un, yukarıda belirtilen ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan hükümleri ile Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’na, Kanun’un gösterdiği çerçevede alkollü içkiler piyasası ile ilgili düzenlemeler yapma yetkisi verilmesine, ayrıca, adlî kovuşturmalarla ilgili olarak suç ve cezalar belirlenmesine karşın, Kurum’a, bu piyasada faaliyet gösteren firmalarca mevzuat ile belirlenen düzenlemelerin ihlâl edilmesi durumunda, ihlâlin anılan Yönetmelikte belirtildiği süre içerisinde tekerrürü halinde, firmaların ithalata uygunluk ve/veya dağıtım belgelerinin askıya alınması veya iptali sonucunu doğuracak şekilde uyarılması konusunda idarî yaptırım uygulama yetkisi verilmediği görülmektedir.
Her ne kadar, 4733 sayılı Kanun’a 01.07.2006 tarihli 5538 sayılı Kanun’un 16. maddesiyle eklenen Ek 1. maddede; bu Kanun kapsamındaki satış belgelerinin, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelik çerçevesinde il özel idarelerince verileceği, satış belge bedellerinden il özel idarelerine ayrılacak hizmet payları ile bu idarelerce yapılacak denetim, belgelerin iptali ve iptale ilişkin itirazlar ile diğer idarî yaptırımlara ilişkin usul ve esasların bu yönetmelikle düzenleneceği, bu maddede öngörülen yönetmelik yürürlüğe konuluncaya kadar, mevcut düzenlemelerin uygulanmasına devam olunacağı öngörülerek, idarî yaptırımlar konusunda Kurum’a düzenleme yapma ve uygulama yetkisi tanınmış ise de, bu yetkinin ancak Ek 1. maddenin yürürlüğe girdiği 12.07.2006 tarihinden sonra gerçekleşen eylemler için kullanılabileceği açıktır.
Bu durumda; Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 20. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hüküm uyarınca, mevzuata aykırı işleyiş gösteren firmaların, ihlâlin tekerrürü halinde, fiilin ağırlığına ve gerçekleşme koşullarına göre sahibi bulunduğu ithalata uygunluk ve/veya dağıtım belgelerinin askıya alınması veya iptaline esas alınacak şekilde Kurum tarafından uyarılması yönünde tesis edilen işlemlerin idarî yaptırım niteliği taşıması ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 4733 sayılı Kanun hükümleri ile davalı Kurum’a, alkollü içkiler piyasasında meydana gelen aykırılıklar dolayısıyla idarî yaptırım uygulama yetkisi verilmemiş olması karşısında, hukuka ve mevzuata aykırı olan söz konusu Yönetmelik hükmüne dayanılarak davacı şirketin uyarılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediğinden, dava konusu işlemin iptali gerekirken davanın reddi yönünde hüküm kuran idare mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; 2577 sayılı İdari Yargılama Usülü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca temyiz isteminin kabulü ile … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adı geçen Mahkeme’ye gönderilmesine, 04.07.2011 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.