13. Daire 2006/975 E. , 2008/1274 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2006/975
Karar No: 2008/1274
Davacı: … Vakfı
Davalılar: 1- Başbakanlık
2- Enerji ve Tabîi Kaynaklar Bakanlığı
İstemin Özeti: 4283 sayılı Yap-İşlet Modeli ile Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin Kurulması ve İşletilmesi ile İlgili Enerji Satışının Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun kapsamında, … Elektrik Üretim Limited Şirketi ile mülga Türkiye Elektrik Üretim İletim Anonim Şirketi (TEAŞ) arasında … Bölgesi’nde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşme uyarınca anılan şirket tarafından işletilmekte olan maksimum 1540 MW baz yük kapasitesini haiz … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı yolunda alınan 22.08.2005 tarih ve P.2005/1 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip kararının; dava konusu kararın, Anayasa’nın 125. ve 138. maddeleri ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesi uyarınca yargı kararını uygulamamaya yönelik olarak alındığı belirtilerek iptali istenilmektedir.
Savunmaların Özeti: Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının özelleştirme işlemi olmadığı, bu nedenle …’in dava ehliyetinin bulunmadığı, davada süre aşımı bulunduğu, iptal davasının …’i temsile yetkili ve görevli organlar tarafından açılmadığı, uygulanmadığı ileri sürülen mahkeme kararının, yürütmenin durdurulmasına ilişkin bulunduğu, iptali istenilen Bakanlar Kurulu kararının mahkeme kararının uygulanmaması amacıyla değil, üstün kamu yararı amacıyla tesis edildiği ve hukuka uygun bulunduğu belirtilerek, davanın usûl ve esas yönünden reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi …’nin Düşüncesi:Yargı kararının uygulanamaz hale getirilmesine yönelik olarak, ilgili sözleşmenin yargı kararı gereği Danıştay incelemesinden geçirilmeksizin, … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı yolunda karar alınmasında hukuka uyarlık görülmediğinden, davaya konu edilen 22.08.2005 tarih ve P.2005/1 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip kararının iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı …’nin Düşüncesi :Dava, 4283 sayılı Yap – İşlet Modeli ile Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin Kurulması ve İşletilmesi ile İlgili Enerji Satışının Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun kapsamında, … Elektrik Üretim Limited Şirketi ile mülga Türkiye Elektrik Üretim İletim Anonim Şirketi (TEAŞ) arasında … Bölgesinde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşme uyarınca anılan şirket tarafından işletilmekte olan maksimum 1540 MW baz yük kapasitesini haiz … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santralinin üretim faaliyetinin devamı yolunda alınan 22.08.2005 tarih ve P.2005/1 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip kararının iptali istemiyle açılmıştır.
… Bölgesinde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan 08.10.1998 tarihli sözleşmenin iptali istemiyle davacı … tarafından açılan davada; Danıştay Onüçüncü Dairesinin 10.06.2005 tarih ve E:2005/5304 sayılı kararıyla; sözleşmenin yargı kararıyla kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi olduğunun saptanması, bu sözleşmeyi inceleme görevinin Anayasa ile Danıştay’a verilmiş olması ve Anayasa’nın bağlayıcılığı temel ilkesi ve Danıştay Kanununun kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesinin imzalandığı tarihte yürürlükte bulunan 23/d, 42/c ve 46/b maddeleri hükümleri karşısında, sözleşmenin Danıştay incelemesinden geçirilmesi icap ettiği gerekçesiyle … Bölgesinde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşmenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna yapılan itiraz da reddedilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu gereği mülga TEAŞ’tan devralınan ve sözü edilen sözleşmenin tarafı olan … A.Ş. Genel Müdürlüğü tarafından, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na yazılan 18.08.2005 tarih ve 1444 sayılı yazıda; Danıştay Onüçüncü Dairesince sözleşmenin yürütülmesinin durdurulması yönünde karar alındığı belirtilerek, teşekküllerinin finans yapısını telafisi mümkün olmayacak şekilde bozacak, ulusal enterkonnekte sistemin çalışmasını dengesiz hale getirecek, santralin yer aldığı bölgedeki sanayi, turizm ve tarımı olumsuz yönde etkileyecek ve ulusal düzeyde programlı elektrik enerjisi kesintilerine neden olacak yargı kararının 30 günlük uygulama süresinin sonu olan 24.08.2005 günü saat 24.00 itibari ile uygulanması gerektiği belirtilerek, olumsuzluklarla karşılaşılmaması için 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun hükümleri uyarınca her türlü önlemin alınması, gerekirse 1994, 1996 ve 1997 yıllarında …, … ve … Termik santrallerinde uygulandığı gibi Bakanlar Kurulu kararının ihdasının istenildiği, bu nedenle santral üretiminin kesintiye uğratılmadan devamında kamu yararı bulunduğu gerekçelerinden hareketle, yargı yerlerince alınan kararlara karşın dava konusu Bakanlar Kurulunun Prensip kararıyla, … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santralinin üretim faaliyetinin devamı yolunda karar alındığı anlaşılmaktadır.
“Yap-İşlet Modeli” ile üretim şirketlerine ülke enerji plan ve politikalarına uygun biçimde elektrik enerjisi üretmek için mülkiyetleri kendilerine ait olmak üzere termik santral kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji satışına dair esas ve usulleri belirlemek amacıyla çıkarılan 4283 sayılı Kanunun 2. ve 3. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santralinin üretim faaliyetinin devamı konusunda Bakanlar Kuruluna tanınmış bir yetkinin bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
T.C. Anayasasının 2. maddesinde “Cumhuriyetin nitelikleri” arasında sayılan hukuk devleti ilkesi, vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, idarenin eylem ve işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu bir sistemi ifade etmektedir. Anayasa Mahkemesi de, hukuk devletini “İnsan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu âdil bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmekle kendisini yükümlü sayan, bütün eylem ve işlemleri yargı denetimine bağlı olan devlet” biçiminde tanımlamıştır. Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak yine Anayasanın 138. maddesinin son fıkrasında yer alan: “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.” hükmü ile yargı kararlarının idarece yerine getirme zorunluluğu açık olarak vurgulanmıştır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “Kararların sonuçları” başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında; Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğu, bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceği belirtilmiştir.
Buna göre, idari yargı yerlerince verilen esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının gereğinin yerine getirilmesi zorunluluk arz etmektedir.
Bu durumda, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen yürütmenin durdurulması kararının gereğine göre işlem tesis edilmesi gerekirken, yargı kararının uygulanamaz hale getirilmesi sonucunu doğuran dava konusu kararda hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu Bakanlar Kurulu Prensip kararının iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği düşünüldü.
Dava, 4283 sayılı Kanun kapsamında, … Elektrik Üretim Limited Şirketi ile mülga TEAŞ arasında… Bölgesi’nde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşme uyarınca anılan şirket tarafından işletilmekte olan maksimum 1540 MW baz yük kapasitesini haiz … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı yolunda alınan 22.08.2005 tarih ve P.2005/1 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiştir.
… Bölgesi’nde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşmenin iptali istemiyle davacı … tarafından … İdare Mahkemesi’nde açılan davada; Mahkeme’nin verdiği … tarih ve E: …, K: … sayılı kararla, davacı vakfın, idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulamadığı gerekçesiyle dava ehliyet yönünden reddedilmiş, anılan kararın temyizen incelenmesi sonunda, Danıştay Onuncu Dairesi’nin 06.02.2002 tarih ve E:1999/2543, K:2002/348 sayılı kararıyla da; …’in vakıf senedinde yer alan ve Vakfın Genel Amaçları başlıklı 3. maddesinde “özelleştirme uygulamalarını izlemek ve değerlendirmek, bu konularda çalışanların örgütleri ve başkaca kamusal ve özel kuruluşlarla işbirliği yapmak” şeklinde yer alan amacı doğrultusunda, doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletilmesi konusundaki sözleşmenin iptali istemiyle açılan davada, davacı vakfın subjektif ehliyetinin varlığı kabul edilmek suretiyle davanın esasının incelenmesi gerektiği gerekçesiyle Mahkeme tarafından verilen ve davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin karar bozulurken, Danıştay Onuncu Dairesi tarafından ayrıca, 4283 sayılı Kanun ile düzenlenerek Yap-İşlet Modeli’yle getirilen üretim şirketlerince mülkiyetleri kendilerine ait olmak üzere termik santral kurulması, işletilmesi ve enerji satışına ilişkin sözleşmelerin kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri olduğu, 2575 sayılı Kanun’un 24. maddesi uyarınca kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesinin iptaline ilişkin davanın görüm ve çözüm yerinin, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay olduğu belirlenmiştir.
… İdare Mahkemesi tarafından bozma kararına uyulmasından sonra Dairemizin E:2005/5304 esasına kaydedilen davada; Danıştay Onuncu Dairesi’nin yukarıda belirtilen kararından söz edilerek, sözleşmenin yargı kararıyla kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi olduğunun saptanması, bu sözleşmeyi inceleme görevinin Anayasa ile Danıştay’a verilmiş olması ve Anayasa’nın bağlayıcılığı temel ilkesi ve Danıştay Kanunu’nun kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesinin imzalandığı tarihte yürürlükte bulunan 23/d, 42/c ve 46/b maddeleri hükümleri karşısında, sözleşmenin Danıştay incelemesinden geçirilmesi gerektiği gerekçesiyle, Dairemizin 10.06.2005 tarih ve E:2005/5304 sayılı kararıyla, … Bölgesi’nde doğal gaza dayalı termik santral kurma ve işletme konusunda imzalanan sözleşmenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karara karşı Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na yapılan itiraz da reddedilmiştir.
2709 sayılı TC Anayasasının, 2. maddesinde belirtilen Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak 138. maddesinde, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda oldukları; bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyecekleri ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyecekleri hükmü ile yargı kararlarının idarece yerine getirme zorunluluğu açık olarak vurgulanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesinde de, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya zorunlu olduğu, bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceği yönünde Anayasa’daki bu konuya ilişkin düzenlemeye koşut kurallar getirilmiştir.
“Yap-İşlet Modeli” ile üretim şirketlerine ülke enerji plan ve politikalarına uygun biçimde elektrik enerjisi üretmek için mülkiyetleri kendilerine ait olmak üzere termik santral kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji satışına dair esas ve usulleri belirlemek amacıyla çıkarılan 4283 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, Kanun’da geçen “Üretim Şirketi”nin, mülkiyeti kendisine ait olmak üzere sadece elektrik enerjisi üretim tesisi kurmak ve işletmek için kurulmuş veya kurulacak yerli ve/veya yabancı sermaye şirketini, “Bakanlık”ın, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nı, “TEAŞ”ın ise, Türkiye Elektrik Üretim İletim Anonim Şirketi’ni İfade edeceği belirtilmiş, “Üretim tesisi kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji satışı esasları” başlıklı 3. maddesinde de, “Bu Kanuna göre optimal elektrik üretim sistemi gelişim planları çerçevesinde yapımı öngörülen üretim tesisleri için teklif almak üzere TEAŞ tarafından Resmî Gazetede ilân edilir. TEAŞ, üretim şirketini seçme hususunda işin özelliğini belirten şartname hazırlayarak kapalı teklif veya belli istekliler arasında kapalı teklif veya pazarlık usullerinden işin gereğine uygun olanını uygular.
Ayrıca üretim tesisi kurmak ve işletmek üzere üretim şirketleri de TEAŞ’a başvurabilirler. Bu durumda önerilen projelerin, TEAŞ tarafından optimal sistem gelişim planları çerçevesinde değerlendirilerek uygun görülmesi halinde, yapımı öngörülen üretim tesisi için teklif almak üzere, rekabet ortamının sağlanması amacıyla işin gereğine uygun ihale yöntemleri de belirlenerek Resmî Gazetede ilân edilir.
TEAŞ tarafından bu modelle yapılması öngörülen projelerle ilgili olarak, yapılacak ilandan önce, kalkınma planları, enerji plan ve politikalarına uygunluk açısından Devlet Planlama Teşkilatının görüşü alınır.
Alınan teklifler TEAŞ tarafından bu Kanun ve çıkarılacak yönetmelik hükümleri çerçevesinde değerlendirildikten sonra, uygun teklif belirlenerek, ilgili üretim şirketine tesis kurma ve işletme izni verilmek üzere Bakanlığa gönderilir. Bakanlık, TEAŞ tarafından kendisine gönderilen teklifi uygun gördüğü takdirde tesis kurma ve işletme izni verir.
Bu iznin verildiğinin TEAŞ’a bildirilmesinden sonra, TEAŞ ile üretim şirketi arasında üretim tesisi kurma, işletme ve enerji satışını düzenleyen sözleşme imzalanır. Bakanlık ve TEAŞ değerlendirmelerinde kalkınma planları, ülke enerji plan ve politikaları doğrultusunda elektrik enerjisinin tüketiciye en ucuz ve güvenilir şekilde sunulmasını ve arz-talep dengelerini dikkate alır.
Bu Kanuna göre yapılacak üretim tesisleri için, ihaleye katılanlarda aranılacak şartlar, üretim şirketinin sermayesi, şirket ve/veya ortaklarının deneyimi, şirketin seçimi, proje ve fizibilite esasları, yakıt temini, üretim kapasitesi, alınacak enerjinin miktarı, süresi, enerji birim fiyatı oluşturma esas ve usulleri ve tesis kurma ve işletme izni esas ve usulleri ile diğer hususlar Bakanlıkça hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikte gösterilir.” kuralı yer almış, 4. maddesinde ise, TEAŞ’ın, sözleşmenin enerji satışına ilişkin hükümlerinden kaynaklanan ödeme yükümlülükleri için, Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Devlet Bakanlığı’nca üretim şirketine Hazine garantisi verilebileceği öngörülmüştür.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararı, daha önce yargı yerlerince alınan kararlara karşın, … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı konusunda ilgili ve yetkili idareleri işlem tesis etme hususunda bağlayıcı ve bu haliyle yargı kararlarının uygulanmasını engelleyici nitelik taşıyan, kesin ve yürütülebilir nitelikte bir idari işlemdir.
Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği hükme bağlanmıştır.
Başbakan ve Bakanlardan oluşan Bakanlar Kurulunun görevleri Anayasa’da ve kanunlarda açıkça belirtilmiş bulunmaktadır. Bakanlar Kurulunun görev ve yetkilerinin Anayasa’ya ve kanunlara dayanılarak kullanılması gerektiği, kanunla açıkça yetki verilmeyen bir konuda karar alınamayacağı ve düzenleme yapılamayacağı açıktır.
Dosyanın incelenmesinden; 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu gereği mülga TEAŞ’tan devralınan ve sözü edilen sözleşmenin tarafı olan Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. Genel Müdürlüğü tarafından Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’na yazılan 18.08.2005 tarih ve 1444 sayılı yazıda; Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce sözleşmenin yürütülmesinin durdurulması yönünde karar alındığı belirtilerek, teşekküllerinin finans yapısını telâfisi mümkün olmayacak şekilde bozacak, ulusal enterkonnekte sistemin çalışmasını dengesiz hale getirecek, santralin yer aldığı bölgedeki sanayi, turizm ve tarımı olumsuz yönde etkileyecek ve ulusal düzeyde programlı elektrik enerjisi kesintilerine neden olacak yargı kararının 30 günlük uygulama süresinin sonu olan 24.08.2005 günü saat 24.00 itibari ile uygulanması gerektiği belirtilerek, olumsuzluklarla karşılaşılmaması için 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun hükümleri uyarınca her türlü önlemin alınması, gerekirse 1994, 1996 ve 1997 yıllarında …, … ve … Termik santrallarında uygulandığı gibi Bakanlar Kurulu kararının ihdasının istenildiği, bu nedenle santral üretiminin kesintiye uğratılmadan devamında kamu yararı bulunduğu gerekçelerinden hareketle, yargı yerlerince alınan kararlara karşın dava konusu Bakanlar Kurulu’nun Prensip kararıyla, … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı yolunda karar alındığı anlaşılmaktadır.
4283 sayılı Kanun hükümleri gereğince elektrik üretim tesisinin kurulması ve işletilmesi hususlarında yeniden işlem tesis etmeye TEAŞ’ın yetkili olup, anılan mevzuat ile bu konuda Bakanlar Kurulu’na herhangi bir yetki verilmemiş olması nedeniyle, Bakanlar Kurulu’nca ilgili idarenin yerine geçilerek, yargı kararının uygulanamaz hale getirilmesi sonucunu yaratan dava konusu işletilmekte olan maksimum 1540 MW baz yük kapasitesini haiz … Doğal Gaz Kombine Çevrim Santrali’nin üretim faaliyetinin devamı konusunda işlemin tesis edilmesinde yetki yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 22.08.2005 tarih ve P.2005/1 sayılı Bakanlar Kurulu Prensip kararının iptaline, aşağıda dökümü gösterilen …-YTL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine 23.01.2008 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.