13. Daire         2006/1511 E.  ,  2007/1189 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2006/1511
Karar No: 2007/1189

Temyiz İsteminde Bulunan: Sermaye Piyasası Kurulu
Vekili: …
Karşı Taraf: …
Vekili: …

İstemin Özeti: … İdare Mahkemesi’nin davanın görev yönünden reddine yönelik … tarih ve E: …, K: … sayılı kararına karşı davalı Sermaye Piyasası Kurulu temyiz isteminde bulunmakta ve davanın idarî yargının görev alanına girdiği iddiasıyla kararın bozulmasını istenmektedir.

Savunmanın Özeti: Yasal dayanaktan yoksun temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hâkimi …’ın Düşüncesi: Davanın görev yönünden reddi yolundaki mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı …’ın Düşüncesi: Davacı tarafından, idari para cezası verilmesine ilişkin Sermaye Piyasası Kurulunun 1.12.2005 tarih ve … sayılı kararının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan davada; … İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararıyla; 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 2., 3., 16., 27. ve 19. maddelerinden söz edilerek, idari yaptırım niteliğindeki para cezalarına karşı açılacak davalarda Sulh Ceza Mahkemesinin görevli olduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiş bulunmaktadır.
1.6.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 Kabahatler Kanununun 3. maddesinde; bu Kanunun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı kuralı getirilip, bu Kanunun 27. maddesinde de, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği hükmü ile idari para cezalarına karşı açılacak davaların görüm ve çözümü adli yargının görev alanına alınmıştır.
Kabahatler Kanununun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağına ilişkin 3. maddesinin iptali istemiyle itiraz yoluyla yapılan başvuru üzerine … Mahkemesince verilen … tarih ve E: …, K: … sayılı kararla; Anayasada idari ve adli yargının ayrılığı ilkesinin kabul edildiği, bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücünü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idari yargı, özel hukuk alanına giren işlemlerinin de adli yargı denetimine tabi olacağı, buna bağlı olarak idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir yetkisinin bulunmadığı, ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği, daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olabileceği, ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılamayacağı gerekçesiyle Kabahatler Kanununun 3. maddesi iptal edilmiştir.
Buna göre, Kabahatler Kanununun cezai karakteri ağır basan ve ceza hukuku alanına giren idari para cezalarına uygulanması; idare hukuku esaslarına göre tesis edilen ve konunun teknik özelliği nedeniyle belli sektörlerdeki faaliyetlerin denetlenmesi sırasında düzenleyici ve denetleyici kurumlar tarafından verilen idari para cezalarına uygulanmaması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, Sermaye Piyasası Kanununun 47/A maddesi uyarınca Sermaye Piyasası Kurulu tarafından verilen idari para cezalarına karşı açılacak davaların çözümünde idari yargı görevli olduğundan, aksi yöndeki idare mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle temyiz isteminin kabulüyle idare mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanununun 47/A maddesi uyarınca davacı adına idarî para cezası verilmesine ilişkin 01.12.2005 tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararının iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesi’nce; uyuşmazlığın çözümünde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri dikkate alındığında adlî yargının görevli olduğu gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 15/1-a maddesi uyarınca davanın görev yönünden reddine karar verilmiş, bu karar davalı idare tarafından temyiz edilmiştir.
31.03.2005 tarih ve 25772 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 1. maddesinde; bu Kanunda, toplum düzeni, genel ahlâkı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak amacıyla ;a) Kabahatlere ilişkin genel ilkeler, b)Kabahatler karşılığında uygulanabilecek olan idarî yaptırımların türleri ve sonuçları, c)Kabahatler dolayısıyla karar alma süreci, d) İdarî yaptırıma ilişkin kararlara karşı kanun yolu, e) İdarî yaptırım kararlarının yerine getirilmesine ilişkin esaslar belirlenmiş ve çeşitli kabahatler tanımlanmış; Kanunun 2. maddesinde kabahat deyiminden; Kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılacağı ifade edilmiş, 16. maddesinin birinci fıkrasında kabahatler hakkında uygulanacak olan idarî yaptırımların, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibaret olduğu hüküm altına alınmış, 27. maddesinde de, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği öngörülmüştür.
5326 sayılı Kanun’un 3. maddesinin (1) nolu fıkrasında yer alan, ” Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır” kuralı, … Mahkemesi’nin … günlü, E: … , K: … sayılı kararıyla; Anayasa’da idarî ve adlî yargının ayrılığının kabul edildiği, bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücünü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemlerinin de adlî yargı denetimine tâbi olacağı, buna bağlı olarak idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkı bulunmadığı, ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idarî yaptırımlara yer verildiği, daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idarî para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adlî yargının görevli olabileceği, ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idarî işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idarî yargı alanından çıkarılarak adlî yargıya bırakılamayacağı gerekçeleriyle iptal edilmiştir.
Diğer yandan, 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’a aykırılık nedeniyle uygulanan idarî para cezasının iptali istemiyle açılan davada verilen görevsizlik kararının temyiz incelemesinde, Dairemizce 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 27. maddesinin 1. bendinin birinci tümcesinde yer alan “İdarî para cezaları ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren onbeş gün içinde sulh ceza mahkemesine başvurulabilir.” hükmünün iptali için Dairemizin E:2005/9095. esasına kayıtlı dosyada 18.01.2006 günlü kararıyla … Mahkemesine başvurulmuş, … Mahkemesi’nce … tarih ve E: …, K: … sayılı karar ile “5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun İkinci Kısmında Çeşitli kabahatler” başlığı altında düzenlenen fiilleri, ağırlıklı olarak 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 526. ve devamı maddelerinde düzenlenmiş olan kabahatler oluşturmaktadır. Ayrıca, çeşitli yasalarda yer alan ve yaptırımı hafif hapis ya da hafif para cezası veya her ikisi olan fiillerin yaptırımı, 5252 sayılı Türk Ceza Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun’un 7. maddesiyle idarî para cezasına dönüştürülmüştür. Bunlar hakkında uygulanan yaptırımın idarî” para cezası olarak değiştirilmesinin, anılan eylemlerin ceza hukuku alanına giren suç olma niteliğini etkilemeyeceği açıktır.
5326 sayılı Yasa’nın 3. maddesi … günlü ve E: …, K: … sayılı kararla iptal edilmiş, iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur. Anılan karardaki bu maddeye ilişkin iptal gerekçesi doğrultusunda, cezaî karakteri ağır basan bu eylemler açısından verilen idarî para cezası ve/veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımlarına karşı başvurunun sulh ceza mahkemesince kanunda belirtilen usule göre incelenmesinde Anayasanın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırılık bulunmadığı…” gerekçesiyle itirazın reddine karar verilmiştir.
5326 sayılı Kanun’un 3. maddesinin … Mahkemesi’nin yukarıda belirtilen kararıyla iptali üzerine doğan hukuksal boşluk 06.12.2006 günlü, 5530 sayılı Yasa’nın 31. maddesiyle doldurulmuş; Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi “(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında, uygulanır.” biçiminde yeniden düzenlenmiştir.
Sözü edilen 3. maddede yapılan değişikliğe ilişkin 5530 sayılı Kanun’un Genel Gerekçesinde; “5326 sayılı Kanunun 3. maddesi değiştirilmiştir. Kabahatler Kanunun 3. maddesinin yürürlükte olan metnine göre, bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacaktır. Bunun sonucu olarak Kabahatler Kanununun kanun yoluna ilişkin hükümleri diğer kanunlarda yer alan idarî para cezasını gerektiren bütün fiiller açısından da uygulanabilecektir. Ancak, bu uygulama, üst kurullar tarafından verilen idarî para cezalarına ilişkin olarak yargı yolu bakımından bir tartışmaya neden olmuştur. Üst kurullar tarafından belli sektörlerdeki faaliyetlerin denetlenmesi bağlamında yüksek meblağlarda idarî para cezaları verilebilmektedir. Bu itibarla, madde metninde özellikle üst kurullara ilişkin kanunlarda bu kurulların vereceği idarî para cezalarına karşı ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’a gidilebilmesine imkân tanıyan bir düzenleme yapıldığı…” belirtilmiştir.
2575 sayılı Kanun’un 34/C maddesine, 5183 sayılı Kanun’un 9. maddesi ile eklenen hükümle 14 bentte Danıştay 13. Dairesinin görevleri sayma suretiyle belirlenmiş, madde de yer verilen kanunlardan veya mevzuattan doğan uyuşmazlıklardan, Danıştay’ın diğer dava dairelerinin görevleri dışında kalan davaları çözümleyeceği ayrıca kurala bağlanmıştır.
5183 sayılı Kanun’un Genel Gerekçesi’nde; ülke ekonomisindeki yapısal değişikliklerle pek çok bağımsız idarî otorite kurulması yoluna gidildiği ve bunların bir kısmının kuruluş kanunlarında, çıkacak uyuşmazlıkların ilk derecede Danıştay’da çözümlenmesinin öngörüldüğü, diğerlerinin işlemlerine karşı açılan ve idare mahkemelerinde ilk derecede görülen davalarla ilgili kararlara karşı yapılan temyiz başvurularının ise esasen Danıştay’da incelendiği, bu kuruluşlarla ilgili kanunların uygulanmasından doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların niteliği, niceliği ve ülke ekonomisi bakımından önemi göz önüne alındığında kısa sürede sonuçlandırılması gereğinin, münhasıran bu davaları çözümlemekle görevli bir ihtisas dairesinin belirlenmesi ihtiyacını ortaya çıkardığı belirtilmiştir.
Dairenin görevleri arasında bulunan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 12. maddesinde, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 21. maddesinde, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu’nun 10. maddesinde, 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu’nun 18. maddesinde, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 105. ve 128. maddelerinde Kurul işlemlerine karşı açılan davaların hem ilk derecede Danıştay’da görüleceği, hem de acele işlerden sayılacağı öngörülürken; 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un 25. maddesinde, millî güvenliğin gerekli kıldığı yahut kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması kuvvetle ihtimal dahilinde olan hallerde Başbakan veya görevlendireceği bakanın yayını durdurması halinde, bu konudaki icraî ve idarî kararlar aleyhine doğrudan doğruya Danıştay’da dava açılacağı, Danıştay’ın bu davalara öncelikle bakacağı ve karara bağlayacağı, yürütmenin durdurulması talepleri hakkında 48 saat içerisinde karar verileceği; 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 55. maddesinde Kurul kararlarına karşı Danıştay’a başvurulabileceği, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 27. maddesinde, özelleştirme uygulamalarına ilişkin idarî davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görüleceği hükme bağlanmış bulunmaktadır.
Diğer taraftan Bakanlar Kurulu’nca 09.04.2004 tarihinde kararlaştırılan “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı” gerekçesi ile birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne gönderilmiş olup, Tasarı Plan ve Bütçe Komisyonu ile Adalet Komisyonu’nda bulunmaktadır.
Tasarı’nın “Kurul kararlarına karşı yargı yolu” başlıklı 21. maddesinde, Kurulun düzenleyici ve denetleyici nitelikteki kararlarına karşı açılacak davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görüleceği, Danıştay’ın, kurul kararlarına karşı yapılan başvuruları acele işlerden sayacağı öngörülmüştür.
Madde Gerekçesinde ise, “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar sektörel düzenleyici kurumlar olduğu için verdikleri kararların hemen uygulanması gerekmektedir. Aksi halde oluşacak belirsizlik hem düzenledikleri sektöre hem de ülke ekonomisine zarar verebilecektir. Yürürlükteki kanunlara göre, kurumların sektöre ilişkin olarak verdikleri kararlara karşı gidilebilecek ilk derece mahkemeler farklılık göstermektedir. Kurulların sektöre yönelik olarak vereceği kararların kısa sürede kesinleşmesini sağlayarak belirsizliği ortadan kaldırmak ve kurul kararlarına karşı gidilecek yargı yolunda yeknesaklığı temin etmek üzere Kurulun düzenleyici ve denetleyici kararlarına karşı açılacak davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülmesi hükmü getirilmektedir.” denilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’na dayanılarak yapılan düzenlemelere aykırı hareket ettiği ileri sürülerek davacı adına Sermaye Piyasası Kurulu tarafından 01.12.2005 tarih ve … sayılı kararla idarî para cezası verilmiştir.
Mahkemelerce uygulanan yaptırımlar kamu düzeni ve güvenliğini sağlamak amacına yönelik olduğu halde, düzenleme ve denetleme yetkisi olan üst kurullara tanınan yaptırım uygulama yetkisiyle, idarelerin kamu hizmetlerini gereği gibi, etkin ve ivedilikle yürütebilmesi amacı gözetilmektedir. … Mahkemesi’nin … tarihli ve E: …, K: … sayılı kararında tanımlandığı üzere “idarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkca verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalara” idarî yaptırım denilmekte olup; kişilere, bu kurullar tarafından idare hukuku alanındaki düzene aykırı davranışları nedeniyle verilen idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, idarî makamlar tarafından verilmesidir. İdarî bir makam tarafından tek taraflı olarak idare hukuku alanında kamu gücünün kullanılması suretiyle tesis edilmeleri nedeniyle idarî bir işlem oldukları tartışmasızdır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeler, yasa değişikliği gerekçesi, … Mahkemesi kararları, 5183 sayılı Kanunun amacı ve gerekçesi ile düzenleyici ve denetleyici kuruluşların kuruluş kanunlarında öngörülen düzenleme ile ulaşılması hedeflenen amaçlar birlikte değerlendirildiğinde; ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idarî yaptırımlara yer verilmesi, daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idarî para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle; Kabahatler Kanununun, cezaî karakteri ağır basan ve ceza hukuku alanına giren idarî para cezalarına uygulanması; idare hukuku esaslarına göre tesis edilen, konunun teknik özelliği nedeniyle belli sektörlerdeki faaliyetlerin denetlenmesi bağlamında üst kurullar tarafından verilen idarî para cezalarına uygulanmasının söz konusu olmadığı, bu itibarla, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 47/A maddesi uyarınca Sermaye Piyasası Kurulu tarafından verilen para cezalarına karşı açılacak davaların çözümünde idarî yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesi uyarınca, davalı idare temyiz isteminin kabulü ile … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının bozulmasına, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan mahkemeye gönderilmesine, 09.03.2007 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

AZLIK OYU: Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar usul ve hukuka uygun bulunan mahkeme kararının bozulmasının gerektirecek nitelikte görülmediğinden, temyiz isteminin reddi ile mahkeme kararının onanması gerektiği oyuyla aksi yöndeki karara katılmıyoruz.