13. Daire         2005/161 E.  ,  2005/2120 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2005/161
Karar No: 2005/2120

Davacı: … A.Ş.
Vekili: …
Davalı: Rekabet Kurumu
Vekili: …

İstemin Özeti: Davacı şirketin, distribütörleriyle imzaladığı sözleşmelerin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunu’nun geçici 2.maddesi gereğince 05.05.1998 tarihine kadar Kurum’a bildirim yükümlülüğü olduğundan bahisle, 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin Rekabet Kurulu’nun 29.02.2000 tarih ve … sayılı kararının; 4054 sayılı Kanun gereğince Kurul’un para cezası uygulama yoluna gitmeden önce ilgililerden savunma alınmaması nedeniyle, bu yöndeki usul hükümlerinin ihlâl edildiği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.

Savunmanın Özeti : Davacı şirketin, distribütörleriyle yapmış olduğu sözleşmenin, tek elden dağıtım sözleşmesi olması nedeniyle ancak Tek Elden Dağıtım Anlaşmalarına İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği’nde belirtilen koşulların sağlanması halinde bildirime gerek duyulamayacağı, aksi halde bildirimin gerekli olduğu, nitekim 1997/6 sayılı Tebliğin 3.maddesinde, teşebbüslerin 05.11.1997 tarihinde varolan ve Kanun’un 4.maddesi kapsamındaki anlaşmaları 6 ay içinde Kurul’a bildirmelerinin istenildiği, tek elden dağıtım anlaşmalarının doğaları gereği 4.madde kapsamında görüldüğünden, davacı şirketin anılan sözleşmeyi belirtilen zaman aralığı içinde bildirme yükümlülüğü altında olmamasının, sadece söz konusu sözleşmenin 1997/3 sayılı Tebliğ ile uyumlu olduğu hallerde mümkün olabileceği, önaraştırma raporu ve gerekçeli kararda ayrıntısıyla belirtildiği üzere, sözü edilen sözleşmenin Tebliğ’e aykırı hükümler içerdiğinin saptandığı, bu nedenle bildirim yükümlülüğü kapsamında yer aldığı ileri sürülerek hukuki dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hakimi …’nin Düşüncesi: 4054 sayılı Kanun’un 40. maddesinden itibaren Rekabet Kurulunun inceleme ve araştırmalarında uyulması zorunlu usuller ayrıntılı olarak saptanarak bir çeşit idari usul öngörülmüştür. Buna göre Rekabet Kurulu ihbar, şikayet veya re’sen başka kaynaklardan öğrendiği bir rekabeti sınırlayan anlaşma, karar ya da uyumlu eylem hakkında ya doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açmaya gerek olup olmadığını anlamak için ön araştırma açmaya karar vereceği, soruşturma açmaya karar verilmesi halinde tarafları bu durumdan haberdar edeceği, böylece yazılı iddia ve savunmaların ileri sürülmesi aşamasına gelineceği, daha sonra taraflarca talep edilme halinde ya da Kurul’ca re’sen sözlü savunma toplantısı yapılmasından sonra nihai karar aşamasına ulaşılacağı Kanun’da ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da rekabet ilkelerinin saptanabilmesi amacıyla bir idari usul öngörüldüğünden Rekabet Kurulu’nun rekabet ihlaliyle ilgili bir karar alırken, konuyu Kanun’da öngörülen biçimde incelemek ve araştırmak zorunluluğu bulunmaktadır.
Bu durumda, Rekabet Kurulu’nca, davacı şirketin distribütörleriyle imzaladığı sözleşmelerin Kanun’un 4. ve 5. maddesine aykırı hükümler içerdiği, bu itibarla 1997/3 sayılı Tek Elden Dağıtım Anlaşmalarına İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği’ne aykırı hükümler içermesi nedeniyle bildirim zorunluluğu olan bir sözleşme olduğu, bu şekilde rekabetin ihlâl edildiğinin tespit edilmesine karşın, bu tespitler nedeniyle önaraştırma sonunda soruşturma açılması, ileri sürülen hususlarla ilgili olarak Kanun’da öngörülen savunma hakkının ilgililere kullandırılması gerekirken; 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci bendinin (c) fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Kanun’un geçici 2. maddesi ile belirlenen sürede, her türlü anlaşma ve kararların bildirilme zorunluğu getirilmişse de, bildirilmeme haline ilişkin bir müeyyide getirilmemiştir. Bu nedenle 4. madde kapsamında olduğu belirlenmeksizin, herhangi bir anlaşmanın 5.11.1997 tarihinden itibaren 6 ay içinde bildirilmediği nedenine dayanarak 16. maddenin uygulanması suretiyle para cezası verilmesine yasal olanak bulunmamakta olup, idari işlemde bu yönüyle de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptal edilmesi gerektiği düşünülmüştür.

Danıştay Savcısı …’ün Düşüncesi: Dava, 4054 sayılı Yasanın 4.maddesine aykırı bulunan anlaşmayı yasal süre içinde Rekabet Kuruluna bildirmediği gerekçesiyle davacı şirkete anılan Yasanın 16.maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca para cezası verilmesine ilişkin … sayılı Rekabet Kurulu kararının iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 16. maddesinin (c) bendinde 4. madde kapsamına giren anlaşma, eylem ve kararların süresi içerisinde bildirilmemesinin para cezasını gerektirdiği belirtilmiş, 4. maddesinde ise belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemlerinin hukuka aykırı ve yasak olduğuna değinildikten sonra, bu hallerin özellikle neler olduğu altı bent halinde sayılmıştır. 10. maddesinde de 4. madde kapsamına giren anlaşma, uyumlu eylem ve kararların yapıldıkları tarihten itibaren bir ay içinde Kurula bildirileceği hükmüne yer verilmiştir. Bu Yasa hükümlerinden anlaşılacağı üzere 16. madde gereğince cezalandırılan husus, herhangi bir anlaşma, uyumlu eylem veya kararın Kurula bildirilmemesi olmayıp, rekabeti sınırlayıcı nitelikte olan anlaşma, uyumlu eylem veya kararların Kurula bildirilmemesidir.
4054 sayılı Yasanın Rekabet Kurulunun inceleme, araştırma ve karar verme usullerini düzenleyen dördüncü kısmında yer alan 41. maddesi hükmüne göre önaraştırma raporu üzerine Kurul soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar vermek zorundadır.
Buna göre ileri sürülen iddialar ciddi ve gösterilen deliller yeterli bulunduğu takdirde soruşturma yapılması yolunda karar alınarak ve Yasanın 43, 44, 45,46 ve 47. maddelerinde öngörülen usul izlenerek hakkında soruşturma yürütülenin savunması alındıktan sonra nihai kararın verilmesi gerekmektedir. Bu usule uyulmadan Kurulca 4054 sayılı Kanun’un yasakladığı bir fiilin saptanması ve dolayısıyla ilgililere ceza verilmesi mümkün değildir.
4054 sayılı Yasanın Geçici 2.maddesinde; “Geçici Madde 1’de belirtilen esaslar çerçevesinde atanacak Rekabet Kurulu, Rekabet Kurumu teşkilatını oluşturduktan sonra bu durumu bir tebliğ ile ilan eder. İlan tarihinde var olan her türlü anlaşma ve kararlar, bu tarihten itibaren 6 ay içinde Kurula bildirilir.” hükmüne yer verilmiş, bu düzenleme uyarınca Rekabet Kurulu, Rekabet Kurumu teşkilatını 5.11.1997 tarihi itibariyle oluşturduğunu 4.11.1997 tarih ve 23160 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1997/5 sayılı Tebliğ ile ilan etmiştir.
Bu duruma göre Yasanın 4. maddesinde belirtilen rekabeti engelleyici, bozucu ya da kısıtlayıcı nitelikteki anlaşmaların, yapıldıkları tarihten itibaren bir ay içinde 10.madde uyarınca Kurula bildirilmesi gerektiği halde; Geçici 2. madde uyarınca bundan farklı olarak, ilan tarihinde var olan her türlü anlaşma ve kararların Rekabet Kurumu teşkilatının oluşturulduğuna ilişkin ilan tarihinden itibaren altı ay içinde Kurula bildirilmesi gerekmektedir.
Kanunların düzenledikleri konulara ilişkin olarak uygulanmaları, yürürlüğe girmelerinden itibaren olacağından, özel bir düzenleme getirilmedikçe yürürlük tarihinden önceki olaylara uygulanarak bunların yaptırıma bağlanması mümkün değildir.
4054 sayılı Yasanın 64. maddesinde de bu Kanunun idari para cezalarına ilişkin 16. maddesi ile 17. maddesinin yayımı tarihinden bir yıl sonra, diğer maddelerinin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği belirtildiğinden ve Yasa 13.12.1994 tarihinde Resmi Gazetede yayımlandığından, 13.12.1995 tarihinden sonra 4054 sayılı Yasanın 4. maddesi kapsamında olan rekabeti sınırlayıcı bir anlaşmanın yasal süre içerisinde bildirilmemesi halinde 16. madde uyarınca para cezası uygulanması mümkün olacaktır. Ancak bunun için, anlaşmanın 4. madde kapsamında olduğunun Rekabet Kurulunca belirlenmesi gerekir.
Yasanın Geçici 2. maddesi ile belirlenen sürede her türlü anlaşma ve kararların bildirilmesi zorunluluğu getirildiği halde, bildirilmeme haline ilişkin bir yaptırım öngörülmediğinden, 4. madde kapsamında olduğu belirlenmeksizin, herhangi bir anlaşmanın 5.11.1997 tarihinden itibaren altı ay içinde Kurula bildirilmediğinden bahisle 16. maddenin uygulanması suretiyle para cezası verilmesine yasal imkan bulunmamaktadır.
Bakılan davaya konu olayda ise distribütörlük sözleşmesinin 4054 sayılı Yasanın Geçici 2.maddesi uyarınca 5.5.1998 tarihine kadar Kurula bildirilmesi gereken anlaşmalar kapsamında olmasına karşın bu yükümlülüğün süresi içinde yerine getirilmemesinden dolayı 16.madde uyarınca yaptırım uygulanması gerektiğinden bahisle sadece önaraştırma sonucu elde edilen bilgi ve belgelere dayanılarak ve 4054 sayılı Yasanın dördüncü kısmında düzenlenen idari usule uyulmadan, başka bir anlatımla soruşturma açılmadan ve Yasanın 40 ila 48.maddelerinde belirtilen usul kuralları yerine getirilmeden idari para cezası verildiği anlaşıldığından, açıkça usule aykırı olarak tesis edilen dava konusu idari işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerle dava konusu işlemin iptalinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, davacı şirketin, distribütörleriyle imzaladığı sözleşmelerin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunu’nun geçici 2.maddesi gereğince 05.05.1998 tarihine kadar Kurum’a bildirilmesinin zorunlu olduğundan bahisle, 4054 sayılı Kanun’un 16.maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi uyarınca şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin Rekabet Kurulu’nun 29.02.2000 tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, teşebbüslerin belirli amaçlara ulaşmak için oluşturduğu tüzel kişiliği haiz ya da tüzel kişiliği olmayan her türlü birlikleri teşebbüs birliği olarak tanımladıktan sonra, Kanun’un 4. maddesinde belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemlerinin hukuka aykırı ve yasak olduğu kurala bağlanarak en çok rastlanılan rekabeti sınırlayıcı anlaşma örnekleri belirtilmiştir. Anılan Kanun’un 10. maddesinin birinci fıkrasında ise, 4 üncü madde kapsamına giren anlaşma, uyumlu eylem ve kararlar yapıldıkları tarihten itibaren bir ay içinde Kurula bildirileceği, anılan hükme aykırı davranılması halinde Kanun’un 16/c hükmü uyarınca idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan madde hükümlerinde belirtildiği üzere 16. madde gereğince cezalandırılan husus; herhangi bir anlaşma, uyumlu eylem veya kararın bildirilmemesi olmayıp, rekabeti sınırlayıcı nitelikte olan anlaşma, uyumlu eylem veya kararların Kurum’a bildirilmemesidir.
Diğer yandan, 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinde, Kurul’un, ihbar, şikayet ya da Bakanlığın talebi üzerine veya resen bu kanunun 4, 6 ve 7. maddelerinin ihlal edildiğini tespit ederse ilgili teşebbüs veya teşebbüs birliklerine bu Kanunun dördüncü kısmında belirtilen hükümler çerçevesinde, rekabetin tesisi ve ihlalden önceki durumun korunması için yerine getirilmesi ya da kaçınılması gereken davranışları kapsayan nihai bir karar bildireceği hükme bağlanmış, Kanun’un “Kurulun İnceleme ve Araştırmalarında Usul” başlıklı dördüncü Kısmında, Rekabet Kurulu’nun inceleme ve araştırmalarında uyulması zorunlu usuller ayrıntılı olarak belirtilmiştir.
Buna göre Kanun’un 41. maddesi gereğince Kurul, önaraştırma raporu üzerine soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar verecektir. İleri sürülen iddialar ciddi ve yeterli bulunduğu takdirde soruşturma yapılması yolunda karar verilip, Kanun’un 43, 44, 45,46 ve 47. maddelerinde öngörülen prosedür yürütülerek, hakkında soruşturma yürütülenin savunması alındıktan sonra nihai karar verilecektir.
Daha ayrıntılı olarak ifade edilecek olunursa Rekabet Kurulu’nun; ihbar, şikayet veya re’sen başka kaynaklardan öğrendiği bir rekabeti sınırlayan anlaşma, karar ya da uyumlu eylem hakkında ya doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açmaya gerek olup olmadığını anlamak için ön araştırma yapılmasına karar vereceği, soruşturma açmaya karar vermesi halinde tarafları bu durumdan haberdar edeceği, böylece yazılı iddia ve savunmaların ileri sürülmesi aşamasına gelineceği, daha sonra taraflarca talep edilme halinde ya da Kurul’ca re’sen sözlü savunma toplantısı yapılmasından sonra, nihai karar aşamasına gelineceği Kanun’da ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Doktrinde idari usul; idarenin kamu gücünü kullanarak, bireylerin hak ve çıkarlarını etkilemeden önce ilgililerin bir takım hak ve yetkilerle donatılarak, idare önünde menfaatlerini tam olarak korumalarını sağlayan kurallar bütünü olarak tanımlanmıştır. Bu bağlamda Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da rekabet ihlalinin saptanabilmesi amacıyla bir idari usul öngörüldüğünden, Rekabet Kurulu’nun rekabet ihlaline ilişkin bir karar alırken, konuyu Kanun’da öngörülen biçimde incelemek ve araştırmak zorunluluğu bulunmaktadır.
Belirtilen prosedüre uyulmaksızın Kurul’ca, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un yasakladığı bir faaliyetin varlığının saptanmasına ve ceza takibine yasal olanak bulunmamaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirketin mısır çerezi ve patates cipsi “snack” pazarında rekabeti bozucu uygulamada bulunduğu iddiasıyla ilgili olarak yapılan şikayet üzerine, 4054 sayılı Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verildiği, başlatılan önaraştırma sonucu düzenlenen 22.02.2000 tarih, … sayılı Önaraştırma Raporu’nun Rekabet Kurulu tarafından değerlendirilmesi sonunda dava konusu Kurul kararının alındığı, Kurul tarafından; %30’luk pazar payı düşüşü ile yıllık ortalamanın hayli altına inen pazar payını eski seviyesine getirmeyi hedefleyen fiyat indiriminin davacı şirketin hâkim durumunu kötüye kullanması olarak değerlendirilemeyeceği kanaatine varılarak, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca bu iddiayla ilgili olarak soruşturma açılmasına gerek olmadığına, diğer yandan önaraştırma aşamasında davacı şirketten elde edilen distribütörlük sözleşmelerinin, 1997/3 sayılı Tek Elden Dağıtım Anlaşmalarına İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği kapsamında olduğu için bu kapsamda ele alındığı, bu Tebliğ kapsamında yapılan incelemede sözleşmelerin 2. ve 14. maddelerinin Tebliğe aykırı hükümler içerdiğinin görüldüğü, bu hükümler nedeniyle de 4054 sayılı Kanun’un geçici 2.maddesi uyarınca 05.05.1998 tarihine kadar Kurum’a bildirilmesi gereken anlaşmalar kapsamında olduğu tespit ve değerlendirmeleri yapılarak, belirtilen yükümlülüğün süresi içerisinde yerine getirilmeyerek bildirimde bulunulmamasından dolayı şirkete, 4054 sayılı Kanun’un 16.maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi gereğince idari para cezası verilmesine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda ayrıntılı bir şekilde belirtildiği üzere, Rekabet Kurulu’nca, davacı şirketin distribütörleriyle imzaladığı sözleşmelerin Kanun’un 4. ve 5. maddesine aykırı hükümler içerdiği, bu itibarla 1997/3 sayılı Tek Elden Dağıtım Anlaşmalarına İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği’ne aykırı hükümler içermesi nedeniyle bildirim zorunluluğu olan bir sözleşme olduğu, bu şekilde rekabetin ihlâl edildiğinin tespit edilmesine karşın, bu tespitler nedeniyle önaraştırma sonunda soruşturma açılması, ileri sürülen hususlarla ilgili olarak Kanun’da öngörülen savunma hakkının ilgililere kullandırılması gerekirken; 4054 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci bendinin (c) fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Başka bir anlatımla, davacı şirketin distribütörleriyle imzaladığı sözleşmelerin Kanun’un anladığı anlamda henüz rekabet ihlaline neden olan bir anlaşma olarak değerlendirilmesi mümkün bulunmamaktadır. Bunun saptanılması ancak, 4054 sayılı Kanun’da öngörülen idari usul kurallarının uygulanarak soruşturma sonunda verilecek nihai kararla mümkün bulunmaktadır.
Öte yandan 4054 sayılı Kanun’un Geçici 2. maddesinde; “Geçici Madde 1’de belirtilen esaslar çerçevesinde atanacak Rekabet Kurulu, Rekabet Kurumu teşkilatını oluşturduktan sonra bu durumu bir tebliğ ile ilan eder. İlan tarihinde var olan her türlü anlaşma ve kararlar, bu tarihten itibaren 6 ay içinde Kurula bildirilir.” düzenlemesi yer almış; anılan düzenleme uyarınca Rekabet Kurulu, Rekabet Kurumu teşkilatını 5.11.1997 tarihi itibariyle oluşturduğunu 4.11.1997 tarih ve 23160 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1997/5 sayılı Tebliğ ile ilan etmiştir.
Görüldüğü üzere Kanun’un 4. maddesinde rekabeti engelleyen, bozan ya da kısıtlayan anlaşmalar, 10. maddesinde bu tür anlaşmaların yapıldıkları tarihten itibaren bir ay içinde kurula bildirileceği düzenlendiği halde; Kanun’un geçici 2. maddesinde bundan farklı olarak, ilan tarihinde var olan her türlü anlaşma ve kararların Rekabet Kurumu teşkilatının oluşturulduğuna ilişkin ilan tarihinden itibaren 6 ay içinde kurula bildirilme zorunluluğu getirilmiştir.
Yasaların düzenledikleri konulara ilişkin uygulanması yürürlüğe girmelerinden itibaren olacağından, özel bir düzenleme getirilmedikçe yürürlüğünden önceki olaylara uygulanarak bunların müeyyideye bağlanması mümkün bulunmamaktadır.
4054 sayılı Kanun’un 64. maddesinde de, bu Kanun’un idari para cezasına ilişkin 16. maddesi ile 17. maddesinin yayımı tarihinden bir yıl sonra, diğer maddelerinin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği belirtilmiş olup, Kanun 13.12.1994 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Bu itibarla yürürlük tarihi olan 13.12.1995 tarihinden sonra, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında olan rekabeti sınırlayıcı bir anlaşmanın yasal süresi içerisinde bildirilmemesi halinde, 16. madde uyarınca idari para cezası uygulanması mümkün olacaktır. Ancak bunun için, yukarıda açıklandığı üzere, öncelikle anlaşmanın 4. madde kapsamında olduğunun Rekabet Kurulu’nca saptanması zorunlu bulunmaktadır.
Kanun’un geçici 2. maddesi ile belirlenen sürede, her türlü anlaşma ve kararların bildirilme zorunluğu getirilmişse de, bildirilmeme haline ilişkin bir müeyyide getirilmemiştir. Bu nedenle 4. madde kapsamında olduğu belirlenmeksizin, herhangi bir anlaşmanın 5.11.1997 tarihinden itibaren 6 ay içinde bildirilmediği nedenine dayanarak 16. maddenin uygulanması suretiyle para cezası verilmesine yasal olanak bulunmamakta olup, idari işlemde bu yönüyle de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin 29.02.2000 tarih ve … sayılı Rekabet Kurulu kararının iptaline, aşağıda dökümü gösterilen … YTL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya; yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca davacı vekili için takdir olunan … YTL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacı vekiline verilmesine 19.04.2005 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.