Danıştay 12. Daire Başkanlığı         2020/4845 E.  ,  2023/100 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/4845
Karar No : 2023/100

DAVACI : … Odası Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVALI :… Bakanlığı
VEKİLİ : …

DAVANIN KONUSU: Davacı Oda tarafından, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı, ”Personel İşlemleri” konulu Genel Yazısı’nın iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih, … sayılı “Personel İşlemleri” konulu Genel Yazısı ile sağlık personelinin istifa, emeklilik ve izin haklarının ortadan kaldırıldığı, emeklilik nedeni ile görevinden ayrılmak isteyenlerin bu isteklerinin kabul edilmeyeceği, atama işlemlerinin durdurulduğu, başka kurum ve kuruluşlara dahi atama yapılamayacağı, sağlık personelinin geçici olarak başka illere görevlendirmesinin yapılabileceği, yıllık izinlerinin durdurulduğu, ücretsiz izinlerin verilmeyeceği yönünde düzenlemeler yapıldığı, bu düzenlemelerin Anayasa’ya ve kanunlara aykırı olduğu, istifa yasağı getirilmesinin hiçbir yasal dayanağı olmadığı gibi, bu yasaklama ve çalışmaya zorlama yönündeki düzenlemenin, olağanüstü hal ilan edilmemişken, seferberlik ve savaş hali mevcut değilken ya da genel hayata müessir bir afet meydana gelmemişken yapıldığı, temel hak ve hürriyetlerin ancak Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen şartlara uyarak sınırlanabileceği, Genel Yazı’nın yayım tarihi itibarıyla tüm sağlık çalışanlarının hukuka ve hakkaniyete aykırı biçimde ağır koşullarda çalışmak zorunda kaldığı, COVİD-19 hastalığı tehlikesi altında çalışan sağlık çalışanlarının aylardır çok zorlu şartlarda çalışmalarının yanında; istifa, izin ve emeklilik haklarının hiçe sayılmasının onları daha da yıpratacağı, bu nedenlerle dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
A)Usul Yönünden;
Bakanlık makamının … tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nın 1. ve 2. maddesi ile yıllık izin taleplerinin, kamu sağlık hizmetini aksatamayacak şekilde; Bakanlık merkez teşkilatında birim amirlerince, Bakanlığın ilgili ve bağlık kuruluşlarında kuruluşun en üst amirince, illerde il sağlık müdürü, ilçelerde il sağlık müdürü ile istişare etmek suretiyle ilçe sağlık müdürü toplum sağlığı merkezi başkanı, sağlık tesislerinde başhekimliklerce değerlendirilerek personele izin verilmesi, mevzuatta yerini bulan her türlü ücretsiz iznin, talepleri balinde kamu sağlık hizmetini aksatmayacak şekilde personele kullandırılması uygun görüldüğünden, davacının halihazırda hukuken korunmaya değer bir yararı bulunmadığından, davanın güncel menfaat yokluğu sebebiyle işin esasına girilmeden reddine karar verilmesi gerektiği,
B) Esas Yönünden;
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 352. maddesiyle, herkesin bedeni, zihni ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hali içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi, hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi için çalışmalar yapmak, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yürütme görevinin Bakanlığa verildiği, 508. maddesinde de; Bakanlıkların görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda idari düzenlemeler yapabileceğinin hüküm altına alındığı, Covid-19 salgını ile mücadelenin etkin biçimde yapılabilmesi; yayılımının önlenmesi ve kamu sağlık hizmetinin kesintisiz yürütülebilmesini teminen, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün “Personel İşlemleri” konulu … tarihli ve … sayılı Genel Yazısı ile düzenleme yapılması yoluna gidildiği, davacı tarafından, dava konusu düzenleme sebebiyle, personelin 2020 yılı içerisinde yıllık izin kullanması ve bu izinleri tamamlayabilmesinin mümkün bulunmadığı, Devlet memurlarının son iki yıldan önceki izinleri kullanamayacak olması, sözleşmeli personelin ise yıllık izinleri sözleşme dönemi içerisinde kullanması gerektiğinden, izin kullanamayan personelin izin hakkının zayi olacağı ileri sürülmekte ise de; Bakanlık makamının … tarih ve … sayılı onayı ile, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4/A ve 4/B maddeleri kapsamında çalışan personelin, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 45/A maddesine göre istihdam edilen sözleşmeli personelin ve aile hekimleri ile aile sağlığı elemanlarının, vekil ebe ve hemşirelerin, sözleşmeli il yöneticileri ile sağlık tesisi yöneticilerinin, Covid-19 pandemisi nedeniyle iradeleri hilafına kullandırılmayan yıllık izinlerinin bir sonraki yıla devredilmesi, yaş haddinden veya malulen emekli olacakların talepleri halinde var olan izinlerinin emeklilikten önce kullandırılması yoluna gidilmesinin öngörüldüğü, Anayasa ile güvence altına alınan temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunulmadığı, ayrıca, Anayasa ile hükme bağlanan düzenlemelerin etki ve değer bakımından eşit olduğu ve hangi nedenle olursa olsun birinin ötekine üstün tutulmasına imkan bulunmadığı, sağlık hakkının korunması için, kamu sağlık hizmetinin kesintisiz, etkin, salgının yayılımının önlenmesi ve salgınla mücadelede her alanda yeterli sayıda ve mücadelede tecrübe kazanmış personel eliyle yürütülebilmesi amacıyla tesis edilen işlemin, zorunlu gerekçelere dayanılarak, meşru bir amaçla uygulamaya konulduğu hususu nazara alındığında, dava konusu işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı bir yön bulunmadığı, Covid-19 pandemisi mücadelesinde gelinen süreçte, sahada büyük bir özveriyle görev yapmakta olan personelin talepleri göz önüne alınarak, Bakanlık makamının … tarih ve … sayılı Genel Yazısı ile yıllık izin taleplerinin, kamu sağlık hizmetini aksatamayacak şekilde karşılanması ve mevzuatta yerini bulan her türlü ücretsiz iznin, talepleri halinde kamu sağlık hizmetini aksatmayacak şekilde personele kullandırılmasının uygun görüldüğü, üst hukuk normları, hizmet gerekleri ve kamu yararı gözetilerek tesis edilen dava konusu düzenleyici işlemde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı bir yön bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ: Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünce düzenlenen … tarih ve … sayılı, “Personel İşlemleri” konulu dava konusu Genel Yazı ile düzenlenen ve iptali istenilen konuda sonradan yeniden düzenleme yapıldığı, davalı idarenin … tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nda, yürürlüğe konulan … tarih ve … sayılı Genel Yazı ile … tarih ve … sayılı Genel Yazı’nın uygulanmasına 01/07/2021 tarihine kadar devam edileceği, bu tarihten sonra meri mevzuatın öngördüğü şekilde mutad uygulamalara devam edileceğinin belirtildiği görülmektedir.
Dava konusu Genel Yazı’nın, davalı idarenin yukarıda alıntısına yer verilen Genel Yazıları ile kaldırılarak, uygulanmasına son verilmesi nedeniyle, konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı … Odası Başkanlığı tarafından, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı, ”Personel İşlemleri” konulu Genel Yazısının iptali istemiyle açılmıştır.
Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünce Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görevli bütün personel yönünden uyuşmazlığa konu … tarih ve … sayılı ve “Personel İşlemleri” konulu Genel Yazı düzenlenerek, yurt çapındaki Valiliklere (İl Sağlık Müdürlüklerine) yazı içeriğindeki uygulamalara ilişkin gereğinin yapılması maksadıyla gönderilmiş ve uygulamaya konulmuştur.
Dosyanın incelenmesinden, yukarıda belirtilen Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün uyuşmazlık konusu … tarih ve … sayılı Genel Yazısı ile düzenlenen ve iptali istenilen konuda sonradan yeniden düzenleme yapıldığı, davalı idarece çıkarılan … tarih ve … sayılı Genel Yazı ile; COVİD-19 salgını mücadelesinde gerek kamu sağlık hizmetinin verildiği sağlık tesislerinde gerekse merkez ve taşra teşkilatında görevli personelin enfekte olma riskini en aza indirebilmek ve kamu sağlık hizmetinin kesintisiz, etkin, verimli, salgın yayılımının önlenmesi ve salgınla mücadelede her alanda yeterli sayıda ve mücadelede tecrübe kazanmış personel eliyle yürütülebilmesini teminen personel iş ve işlemlerine yönelik olarak Cumhurbaşkanlığınca yayımlanan genelgeler dayanak alınarak, Bakanlık makamının olurları ile Mart 2020 tarihinden itibaren genel yazılar çıkarılarak teşkilata duyurulduğu belirtilerek, bu sürecin son döneminde, yürürlüğe konulan … tarih ve … sayılı Genel Yazı ile … tarih ve … sayılı Genel Yazının uygulanmasına 01/07/2021 tarihine kadar devam edileceği, bu tarihten sonra meri mevzuatın öngördüğü şekilde mutad uygulamalara devam edileceğinin belirtildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu Genel Yazının, davalı idarenin yukarıda belirtilen Genel Yazısı ile kaldırılarak uygulanmasına son verildiği görüldüğünden, anılan Genel Yazının iptali istemi yönünden konusu kalmamıştır.
Açıklanan nedenle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davada Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı, ”Personel İşlemleri” konulu Genel Yazısı’nın tamamının iptali istenilmiş ise de; davanın … Odası tarafından açıldığı dikkate alındığında, anılan düzenlemenin sadece tabiplere ilişkin kısmının davacının menfaatini ihlal ettiği sonucuna varıldığından, dava bu yönüyle sınırlı olarak incelenerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünce Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görevli bütün personel yönünden … tarih ve … sayılı “Personel İşlemleri” konulu Genel Yazı düzenlenerek, yurt çapındaki Valiliklere (İl Sağlık Müdürlüklerine) dağıtılmıştır.
Davacı … Odası tarafından, söz konusu maddelerde yer alan düzenlemelerin iptaline karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın İkinci Kısımının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler”in düzenlendiği Üçüncü Bölümünde yer alan “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde;
“Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir.
Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.
Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.
Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
06/05/1930 tarih ve 1489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu’nun 1. maddesinde; “Memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklar veya sair muzır amillerle mücadele etmek ve müstakbel neslin sıhatli olarak yetişmesini temin ve halkı tıbbi ve içtimai muavenete mazhar eylemek umumi Devlet hizmetlerindendir.”, 2. maddesinde; “Umumi sıhhat ve içtimai muavenet hizmetlerine ait Devlet vazaifi Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti tarafından ifa ve hususi idarelerle belediyelere ve sair mahalli idarelere bırakılan hizmetlerin sureti icrası murakabe olunur. Milli Müdafaa teşkilatına ait sıhhi işler müstesna olmak üzere bütün sıhhat ve içtimai muavenet işlerinin mercii ve murakıbı bu Vekalettir.”, 64. maddesinde; “57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde o hastalığın veya her hangi bir hastalık şeklinin memleketin her tarafında veya bir kısmında ihbarı mecburi olduğunu neşrü ilâna ve o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır.” hükmü getirilmiştir.
15/05/1987 tarih ve 19461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun “Temel Esaslar” başlıklı 3. maddesinde;
“Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar şunlardır:
a) Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.
c) Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. ….. …. ,
g) Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı; sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapar. …” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Yukarıda açık metinlerine yer verilen yasal düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden, sağlık hizmetlerinin yürütülmesi, salgın hastalık hali bulunması durumunda ilan edilmesi, hastalıkla mücadelede her türlü önlemin alınması ve yerine getirilmesi ile sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak amacıyla istihdam planlamasını yapma konusunda Sağlık Bakanlığının görevli ve yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün dava konusu .. tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nda, Dünya Sağlık Örgütünce pandemi olarak kabul ve ilan edilen Covid-19 salgını ile mücadele edilebilmesi amacıyla bir takım tedbirlerin alınmasının öngörüldüğü; tüm valiliklere (il sağlık müdürlüklerine) gönderilen Genel Yazı’nın iptali istenilen maddelerinde, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatında görevli tüm personelin görevden çekilme (istifa) talepleri, emeklilik işlemleri, atama ve yer değiştirme işlemleri, ayrılış ve muvafakat işlemleri ile radyoaktif ışınlarla çalışan personele verilecek olan bir aylık şua izninin kullanım usulü hakkında düzenlemelere yer verildiği; diğer taraftan, Bakanlıkça dava konusu Genel Yazı ile düzenlenen hususlarda sonraki tarihlerde yeniden düzenlemeler yapıldığı; bu kapsamda, Sağlık Bakanlığının … tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nda, kamu kurum ve kuruluşları ile özel vakıf üniversitelerince tıpta, diş hekimliğinde, eczacılıkta uzmanlık ve yan dal uzmanlık sınavları ile KPSS dahil personel alımına yönelik yapılan sınavları kazanan personelin sınavla yerleştikleri yerde göreve başlayabilmeleri amacıyla ayrılışlarına izin verildiği, Bakanlıklarda görev yapan ve belirtilen durumda olan personelin haklarını kaybetmemeleri amacıyla sınavla yerleşmeye hak kazandıklarını belgelendirmek kaydıyla kadrolarından ayrılma taleplerinde, Bakanlık ve bağlı kuruluşlarına yerleşmeye hak kazanan personele yönelik yapılan uygulamanın bu kapsamdaki personele de aynı şekilde uygulanacağı yolunda düzenleme yapıldığı; … tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nın 3. maddesinde; 657 sayılı Kanun’un 103. maddesinin son fıkrasına göre radyoaktif ışınlarla çalışan personele verilmekle yükümlü olunan bir aylık sağlık izninin (şua) kurum amirlerinin uygun göreceği zamanlarda kullandırılacağı, 4. maddesinde; sağlık tesislerinde görev yapmakta iken, başka kurum ve kuruluşlara atama talep etmesi nedeniyle ataması yapılan personelin, ayrılışının yapılmayacağı, bu kapsamda, başka kamu kurum ve kuruluşlarına atanma talep eden personele bu süreçte muvafakat verilmemesi uygulamasına devam olunacağı, ancak, özel ve vakıf üniversiteleri de dahil olmak üzere üniversitelerin öğretim üyesi kadrolarına atanacak personel ile kamu kurum ve kuruluşların idareci pozisyonuna atanacak personele muvafakat verileceği, 5. maddesinde; emeklilik talebinde bulunan personelin emeklilik taleplerinin karşılanarak emeklilik işlemlerinin yerine getirileceği, 6. maddesinde; yukarıda belirtilen durumlar haricinde, Bakanlık makamının … tarih ve … sayılı oluru ile yürürlüğe konulan Genel Yazı’nın 1, 4, 6, 10 ve 12. maddelerinin aynı şekilde uygulanmasına devam edileceğinin belirtildiği; dolayısıyla, dava konusu Genel Yazı’nın iptali istenilen 2, 5 ve 9. maddelerinin, davalı idarenin … tarih ve … sayılı ve … tarih ve … sayılı Genel Yazıları ile uygulanmasına son verildiği; konu hakkında Sağlık Bakanlığınca düzenlenen … tarih ve … sayılı Genel Yazı’da ise; COVID-19 salgınıyla olan mücadelede, gerek kamu sağlık hizmetinin verildiği sağlık tesislerinde, gerekse merkez ve taşra teşkilatında görevli personelin enfekte olma riskini en aza indirebilmek ve kamu sağlık hizmetinin kesintisiz, etkin ve verimli biçimde yerine getirilmesi, salgın yayılımının önlenmesi ve salgınla mücadelenin her alanda yeterli sayıda ve mücadelede tecrübe kazanmış personel eliyle yürütülebilmesini teminen, personel iş ve işlemlerine yönelik Cumhurbaşkanlığınca yayımlanan genelgeler dayanak alınarak, Bakanlık makamının olurları ile Mart 2020 tarihinden itibaren birçok genel yazının hazırlanarak teşkilata duyurulduğu, bu sürecin son döneminde, yürürlüğe konulan … tarih ve … sayılı Genel Yazı ile … tarih ve … sayılı Genel Yazı’nın uygulanmasına 01/07/2021 tarihine kadar devam edileceği, bu tarihten sonra ise meri mevzuatın öngördüğü şekilde mutad uygulamalara devam edileceğinin belirtildiği görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu Genel Yazı’nın iptal istemine konu maddelerinin uygulanmasına, Sağlık Bakanlığının … tarih ve … sayılı ve … tarih ve … sayılı Genel Yazıları ile kısmen son verildiği; öte yandan, pandemiyle mücadele döneminde Genel Yazılarla düzenlenen hususlarda, Bakanlığın yukarıda belirtilen … tarih ve … sayılı Genel Yazısı uyarınca, 01/07/2021 tarihi itibarıyla yürürlükte olan yasal mevzuat kapsamında işlem tesis edilmeye başlandığı anlaşıldığından, davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı, ”Personel İşlemleri” konulu Genel Yazısı’nın iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … -TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davanın açılmasına sebebiyet veren davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 01/02/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.