Danıştay 12. Daire Başkanlığı         2020/2319 E.  ,  2023/568 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/2319
Karar No : 2023/568

DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : …
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …,
Av. …

DAVANIN KONUSU : 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ekinde yer alan “Ek-1 Tavan Ek Ödeme Tutarına Esas Katsayı Cetvelinin” ve “Ek-3 Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosunun” iptali ile Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde geçen yüzdelik ek ödeme oranlarının Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 55., 56. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde temel ilkeler sayılmış olup, sınıflandırmanın bu ilkelerden birisi olduğu, 36. maddesinde de sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfına yer verildiği, bu sınıf içinde de hekimler ve diğer sağlık personelinin sayıldığı; anılan Kanun’un 43. maddesinde yer alan gösterge tablosunda en az ücret alanla en fazla ücret alan arasında yaklaşık 3 kat fark öngörüldüğü, 657 sayılı Kanun’da belirlenen bu ölçü çerçevesinde uzman hekimler ile hemşireler arasında ücret farkının 1,5 kat civarında olduğu; bununla birlikte, 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasında, döner sermaye ek ödemesinde aynı ölçüye uyulmadığı ve ek ödeme farkının yaklaşık 5 kat civarında olduğu; bu şekilde adaletsiz ve hakkaniyetsiz bir gelir bölüşümüyle, yardımcı sağlık personeli aleyhine bir durum yaratıldığı; döner sermaye ek ödemesinin tamamen hekime göre belirlendiği, hekimin sorumluluğu altında çalışan diğer sağlık personelinin daha az döner sermaye ek ödemesi aldığı; 657 sayılı Kanun’la aynı hizmet sınıfı içinde bulunan sağlık personelinin maaş unsurlarında oluşturduğu denge ve ölçünün, diğer kanunlarla verilen ödemelerde de gözetilmesi gerektiği; sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfında görev yapan personelin döner sermaye ek ödemesinin belirlenmesinde eşitlik, ölçülülük ve ücrette adaletin sağlanmasına yönelik Anayasal ilkelere uyulmadığı; bu nedenle, Yönetmeliğe ekli Ek-1 sayılı Cetveldeki oranların adaletli olarak yeniden belirlenmesi ve bu düzenlemeye dayanak olan 209 sayılı Kanun’un 5. maddesindeki yüzdelik oranlarının ölçülülük ilkesine uygun olarak yeniden düzenlenmesi için işbu davanın açıldığı; Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde geçen yüzdelik ek ödeme oranlarının Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 55., 56. ve 128. maddelerine aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi gerektiği; öte yandan, özellikli birimlerde çalışan personelin %150 yerine %200 oranında ek ödemeden yararlandırılması gerekirken, Yönetmeliğe ekli Ek-3 sayılı Tablo ile özellikli birimlerde çalışanlar arasında ayrı bir oran belirlenmesi yoluna gidildiği, böylece 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde belirtilen yüzdelik oranın altında ek ödeme alınmasının öngörüldüğü, dava konusu bu düzenleme ile personelin daha fazla çalıştırılarak alması gerekenden daha az ek ödeme almasının amaçlandığı; ayrıca kanunda yer almayan bir hususta, yönetmelikle düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, döner sermayeli sağlık kuruluşlarında görev yapan personele ek ödeme yapılmasının öngörüldüğü ve bu personele yapılacak ek ödemenin azami oranlarının gösterildiği; ayrıca Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğinin hüküm altına alındığı; bu kapsamda, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikle de, anılan Kanun’un 5. maddesinde yer verilen kriterler dikkate alınarak, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi amacıyla, performansa dayalı ek ödeme sisteminin getirildiği; döner sermaye ek ödemesinin, 657 sayılı Kanun’da öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödeme olduğu; döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması ve personele farklı oranlarda ek ödeme yapılması hususunda Bakanlığın takdir yetkisinin bulunduğu; buna göre, 209 sayılı Kanun’la belirlenen sınırlar dikkate alınarak hazırlanan Yönetmelik ekindeki Ek-1 sayılı Tablonun üst hukuk normuna uygun olduğu; öte yandan, Ek-3 sayılı Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosunda enfeksiyon, fiziksel şiddet, yaralanma, yanıcı veya patlayıcı maddeye maruz kalma ve nöbet hizmetlerine katılım gibi unsurlar dikkate alınarak ilave Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayısının (HAKUK) artırımlı olarak uygulanacak çalışma alanlarının belirlendiği; Ek-3 sayılı Tablonun ilgili personelin tavan ek ödeme oranına ulaşmasını kolaylaştıran bir düzenleme olduğu, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin, işbu dava açıldıktan sonra yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle, iptali istenilen düzenlemeler yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendikanın vekili tarafından, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ekindeki “Ek-1 Tavan Ek Ödeme Tutarına Esas Katsayı Cetveli”nin ve Yönetmeliğe ekli “Ek-3 Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosu”nun iptaline ve Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde geçen yüzdelik ek ödeme oranlarının Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 55., 56. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.
Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. (Değişik:11/10/2011-KHK-663/58 md.) maddesinin 1. fıkrasında, “(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabileceği, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir”. Aynı maddenin 2. fıkrasında da; “Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) (1) döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800’ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700’ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500’ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250’sini, başhemşirelerde yüzde 200’ünü, diğer personelde ise yüzde 150’sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. ” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yasa maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığının da uygun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik hazırlanmış, 04/03/2020 tarihli ve 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe konulmuştur. Bu Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; Yönetmeliğin amacının; “Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.” şeklinde belirtilmiş, 5. maddesinde; “(1) Sağlık tesislerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esasları düzenlenmiştir.
İptali istenilen Yönetmeliğin EK-1 Tavan Ek Ödeme Tutarına Ek Katsayıların belirtildiği cetvelde, belirtilen ünite ve görevlerde çalışan unvanları sayılanlar ile diğer personel için mesai içi, mesai dışı ve özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağık hizmetleri tavan ek ödeme tutarlarına esas katsayılar belirtilmiş, EK-3 Tablosunda da tıbbi hizmet sunum alanlarına göre tıbbi sunum alan oranları belirtilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanunun değişik 5. maddesinde, sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli personele yapılacak ek ödemenin oranı ile esas ve usullerinin, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınarak bu konuda idareye takdir yetkisi verilmiş, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte ek ödemenin dağıtımıyla ilgili olarak gözönünde bulundurulacak unsurlar ile personele yapılacak ek ödemelerin tavan miktarları belirlenmiştir.
Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik uyarınca yapılacak ek ödemeler, 657 sayılı Kanunda öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, kurum ihtiyaçları karşılandıktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir.
Söz konusu Yönetmeliğin ekinde yer alan EK-1 ve EK-3 deki düzenlemelerin incelenmesinden, ek ödeme tutarının belirlenmesinde rol oynayan katsayılar ile tıbbi hizmet sunum alan oranlarının; anılan Yasa maddesinde belirtilen hizmet sunum şartları ve kriterleri ile personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler, özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar ile hizmet alanlarına göre karşılaşabilecek risklerin esas alınarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, hizmet sınıfları, unvanları, görev, görev yerleri, hizmet verdikleri alanda karşılaşabilecekleri riskler, aldıkları eğitim ve mesleki birikimleri farklı olan personelin verilen sağlık hizmetlerine katkıları aynı olmayacağından, farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu Yönetmeliğin ekinde yer alan ve iptali istenilen EK-1 ve EK-3 deki düzenlemelerin, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde ve anılan Yasa maddesinde belirtilen kıstaslar dikkate alınmak suretiyle ek ödemenin amacına uygun olarak hazırlanmış olduğu sonucuna ulaşıldığından bu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının Anayasa’ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe konulmuştur.
Davacı Sendika tarafından, anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan “Ek-1 Tavan Ek Ödeme Tutarına Esas Katsayı Cetvelinin” ve “Ek-3 Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosunun” iptali ile Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde geçen yüzdelik ek ödeme oranlarının Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 55., 56. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Öte yandan, işbu dava açıldıktan sonra, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğinin 16. maddesiyle, dava konusu Yönetmelik hükümleri bütünüyle yürürlükten kaldırılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin dava konusu hükümlerinin, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğinin 16. maddesiyle yürürlükten kaldırılması nedeniyle işbu davanın konusuz kaldığı anlaşıldığından, davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ekinde yer alan “Ek-1 Tavan Ek Ödeme Tutarına Esas Katsayı Cetvelinin” ve “Ek-3 Tıbbi Hizmet Sunum Alan Oranı Tablosunun” iptali istemi yönünden davanın esası hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/02/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.