Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2021/4226 E. , 2023/516 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/4226
Karar No : 2023/516
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- …Kurumu / …
VEKİLİ : Av. …
2- …Valiliği
VEKİLİ : Av. …
İSTEMLERİN_KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının taraflarca aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Şanlıurfa ili, Siverek ilçesi, …Bulvarında bulunan sahip ve mesul müdürü olduğu …Eczanesi’nin muvazaalı olarak işletildiğinin tespit edildiğinden bahisle ruhsatnamesinin iptaline yönelik işlemin …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile iptal edilmesi ve bu kararın kesinleşmesi üzerine, işlem nedeniyle eczanenin kapalı kaldığı dönemlere ilişkin olarak uğranıldığı ileri sürülen 358.629,00 TL maddi ve 50.000,00 TL manevi olmak üzere toplam 408.629,00 TL tazminatın, zararın doğum tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla; maddi tazminat talebi yönünden, davacının uğramış olduğu zararın hesaplanması amacıyla düzenlenen bilirkişi raporunda eczanenin kapalı kaldığı günler için mahrum kalınan kazancın, eczanede bulunan ilaçların miadının dolması ve zayi olması nedeniyle uğranılan zararın ve davacının hak edişlerinin geç ödenmesinden dolayı oluşan zararın hesaplandığı, söz konusu raporun hükme dayanak alınabilecek yeterlilik ve nitelikte görüldüğü, buna göre davacının zararının ödenmesi gerektiği, manevi tazminat talebi yönünden ise, olayda davacıya zarar verme amacıyla tesis edilmiş bir işlem bulunmadığı, idarenin hukuka aykırı bulunan her işlemi için manevi tazminat ödemesi olanağı bulunmadığı, manevi tazminat ödenmesi koşullarının oluşmadığı gerekçesiyle maddi tazminat talebinin kısmen kabulü ile 104.003,94 TL tutarındaki maddi tazminatın, dava açma tarihi olan 06/02/2017 tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine, davacının fazlaya ilişkin maddi tazminat talebi ile manevi tazminat talebinin tamamı yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; maddi tazminat talebi yönünden İdare Mahkemesi kararının usul ve yasaya uygun bir gerekçeye dayandığı, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı, manevi tazminat talebi yönünden ise, açık hukuka aykırı işlemlerle davacının eczane ruhsatnamesinin iptal edildiği ve eczanesinin kapatıldığı, davacının onur ve itibar kaybı yaşadığı bu nedenle manevi zararının da karşılanması gerektiği gerekçesiyle davalı idareler tarafından yapılan istinaf başvurularının reddine, davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun maddi tazminata ilişkin kısmının reddine, manevi tazminata ilişkin kısmının ise kabulüne, … İdare Mahkemesince verilen kararın “davacının manevi tazminat talebinin tamamı yönünden davanın reddine” ilişkin kısmının kaldırılmasına, 20.000,00 TL manevi tazminatın dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENLERİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, maddi tazminat yönünden yapılan istinaf başvurusunun gerekçesiz olarak reddedildiği; maddi tazminat miktarının hatalı ve eksik hesaplandığı, manevi tazminat talebinin tamamına hükmedilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idareler tarafından, somut olayda tazmin şartlarının oluşmadığı ileri sürülerek Bölge İdare Mahkemesi kararının aleyhlerine olan kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
TARAFLARIN_SAVUNMALARI : Davacı tarafından, muvazaa nedeniyle tesis edilen işlemin iptal edilmesine ilişkin kararın kesinleştiği, davalı idarelerin temyiz taleplerinin reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idareler tarafından, davacının temyiz talebinin reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davacının temyiz isteminin reddi, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının davanın reddine ilişkin kısmının gerekçeli olarak onanması, davanın kabulüne ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Şanlıurfa ili, Siverek ilçesi, …Bulvarında bulunan ve davacının sahip ve mesul müdürü olduğu …Eczanesinin muvazaalı olarak işletildiği gerekçesiyle Şanlıurfa Valiliğinin …tarih ve …sayılı işlemi ile ruhsatnamesi iptal edilmiş, davacı tarafından anılan işlemin iptali istemiyle açılan davada …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla “yetki yönünden hukuka aykırı olduğu” gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, bu karar üzerine bu kez Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun …tarih ve …sayılı işlemi ile ruhsatname iptal edilmiş ve eczane 24/09/2013 tarihinde kapatılmıştır.
Davacı tarafından, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun …tarih ve …sayılı işleminin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılan davada, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması istemi reddedilmiş, bu karara karşı davacı tarafından yapılan itiraz neticesinde …Bölge İdare Mahkemesi …Kurulunun …tarih ve Y.D. İtiraz No:…sayılı kararı ile “somut bir bilgi ve belge olmadan işlem tesis edildiği” gerekçesiyle itirazın kabulüne, yürütmenin durdurulması talebinin reddine yönelik kararın kaldırılmasına, dava konusu işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş, bu karar üzerine eczane ruhsatı davacıya teslim edilmiş ve eczane 05/02/2014 tarihinde yeniden faaliyete başlamıştır. Ancak, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmesi üzerine, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun …tarih ve …sayılı işlemi ile eczanenin ruhsatnamesi yeniden iptal edilmiş ve eczane 30/06/2014 tarihinde tekrar kapatılmıştır.
Bu süreçte, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 20/01/2015 tarih ve E:2013/8495, K:2015/8 sayılı kararı ile “dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı, işin esası hakkında karar verilmesi gerektiği” gerekçesiyle bozulması üzerine, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararı ile bozma kararına uyulup işin esasına girilerek “hukuken kabul edilebilir somut ve objektif bilgiler bulunmadığı, muvazaa iddiasının kanıtlanamadığı” gerekçesiyle Şanlıurfa Valiliği işleminin iptaline karar verilmiş, bu karar üzerine eczane ruhsatı yeniden davacıya teslim edilmiş, eczane 07/07/2015 tarihinde tekrar faaliyete başlamıştır. Söz konusu karar kanun yolu aşamalarından geçerek kesinleşmiştir.
Öte yandan, … İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:… sayılı davanın reddi yönündeki karar, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 20/01/2015 tarih ve E:2014/5108, K:2015/14 sayılı kararıyla, “Şanlıurfa İdare Mahkemesince verilen kararın, işlemin tesisinde Valiliğin yetkili olduğu gerekçesiyle bozulduğu, bu durumda uyuşmazlığın esasının da anılan Mahkemece incelenecek olması karşısında bakılan davanın esası incelenmeksizin yetki yönünden reddedilerek dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesi gerektiği” gerekçesiyle bozulmuş, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla bozma kararına uyularak davanın yetki yönünden reddine, dava dosyasının yetkili …İdare Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiş, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararı ile de “ruhsatnamenin usulde ve yetkide paralellik ilkesi gereği valilik tarafından iptal edilmesi gerekirken davalı idare tarafından iptal edilmesinde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı” gerekçesiyle dava konusu Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu işleminin iptaline karar verilmiştir. Bu karar da kanun yolu aşamalarından geçerek kesinleşmiştir.
Bunun üzerine, davacı tarafından, davalı idarelerin hukuka aykırı işlemleri nedeniyle 24/09/2013 – 05/02/2014 tarihleri arasında 141 gün ve 30/06/2014 – 07/07/2015 tarihleri arasında 372 gün olmak üzere toplam 504 gün süre ile eczanesinin kapalı kaldığı, bu süreçte kar mahrumiyetinin söz konusu olduğu, miadı geçen ilaçlardan dolayı zarara uğradığı, Sosyal Güvenlik Kurumu nezdindeki alacaklarının kapatma nedeniyle geç ödenmesinden dolayı zararının olduğu ve eczanesinin kapatılmış olmasından dolayı manevi değerlerinde zedelenme meydana geldiği, itibarının gölgelendiği, üzüntü yaşadığı, müşteri kaybı meydana geldiği belirtilerek uğranıldığı ileri sürülen zararlara karşılık 358.629,00 TL maddi ve 50.000,00 TL manevi tazminatın yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın 125. maddesinde, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.
İdareler yürütmekle yükümlü bulundukları kamu hizmetlerini gereği gibi yerine getirmekle, bu hizmetin işleyişini sürekli olarak kontrol etmek ve hizmetin yürütülmesi sırasında gerekli önlemleri almakla yükümlüdür. İdarenin bu yükümlülüğü yerine getirmemek suretiyle hizmetin kötü veya geç işlemesi, gereği gibi işlememesi idarenin hizmet kusurunu oluşturur. Hizmet kusuru nedeniyle bir zarar verilmiş olması halinde, idarenin meydana gelen zararları tazmin sorumluluğu bulunmaktadır.
Manevi tazminat ise, mal varlığında meydana gelen bir eksilmeyi karşılamaya yönelik bir tazmin aracı olmayıp, manevi tatmin aracı olduğundan, hükmedilebilmesi için kişinin fizik yapısını zedeleyen yaşama ve kazanma gücünün azalması sonucunu doğuran olayların meydana gelmesi veya idarenin hukuka aykırı bir işlem veya eylemi sonucunda bir elem ve üzüntünün duyulmuş olması ya da şeref ve haysiyetinin rencide edilmiş bulunması gerekmektedir.
Meydana geldiği öne sürülen bir zararın, hizmet kusuru prensibine göre tazmini cihetine gidilebilmesi idarenin hizmet kusurunun bulunduğunun her olayda açık ve kesin olarak tespit edilmesine bağlıdır. Bununla birlikte doğacak zararın idarece karşılanabilmesi için idari işlemdeki sakatlığın bir dereceye kadar ağır ve önemli olması gerekir. Ancak bu durumlarda da maddi tazminata karar verilebilmesi için bu tür işlemlerden doğan zararın para ile ölçülebilecek nitelikte olduğunun olaya özgü bilgi ve belgelerle kanıtlanması zorunlu bulunmaktadır.
Öte yandan, 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun’un 5. maddesinde, serbest eczanelerin, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağı hükmüne yer verilmiştir.
13/10/1992 tarih ve 21374 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12/04/2014 tarihli ve 28970 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 51. maddesi ile yürürlükten kaldırılan) ve tazminat istemine dayanak edilen işlemlerin tesis edildikleri tarih itibarıyla yürürlükte olan mülga Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, “Eczanenin muvazaalı olup olmadığı hususunda Bölge Eczacı Odasınca verilmiş değerlendirme raporu; bu rapor Eczacı Odası yetkililerince 20 iş günü içerisinde ispatlayıcı belgelerle birlikte İl Sağlık Müdürlüğüne verilir. Belirtilen süre sonunda rapor verilmediği takdirde muvazaa konusunda İl Sağlık Müdürlüğü yetkililerince 10 iş günü içerisinde karar verilir. Bölge Eczacı Odasının verdiği rapor ile İl Sağlık Müdürlüğünün görüşlerinin birbiri ile örtüşmediği durumlarda muvazaa konusu, İl Sağlık Müdürünün başkanlığında, il sağlık müdürlüğü ve eczacı odası tarafından görevlendirilen yetkililerden oluşan Muvazaa Değerlendirme Komisyonu tarafından değerlendirilir. Bu Komisyonda muvazaa konusunda mutabakata varılamaması durumunda, dosya belgeleriyle birlikte ivedilikle Bakanlığa gönderilir. Bakanlıkça, Türk Eczacıları Birliğinin uygun göreceği temsilcilerin de yer alacağı bir komisyon tarafından değerlendirme yapılarak muvazaaya ilişkin karar İl Sağlık Müdürlüğüne bildirilir.” yönünde düzenlemeye yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Kamu hukukunda idari işlemler, idari makam ve mercilerin, kamu gücünü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak gerçekleştirdikleri ve ilgililer üzerinde çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran tek yanlı irade açıklamaları olarak tanımlanmaktadır.
Bir idari işlemin hukuka aykırılığı, kural olarak hizmet kusuru sayılmakta ise de, her hizmet kusurunun idarenin tazminat sorumluluğuna yol açamayacağı da bilinen idare hukuku ilkelerindendir.
Şanlıurfa ili, Siverek ilçesinde faaliyet gösteren ve davacının sahibi ve mesul müdürü olduğu … Eczanesinin muvazaalı olarak işletildiğinden bahisle ruhsatnamesinin iptal edilmesi üzerine, söz konusu işlemin iptali istemiyle davacı tarafından açılan davada, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla anılan işlemin, “davacının eczanesine zaman zaman gelmediği ve başka şehirlerde tedavi olduğu yönündeki tespitlerin tek başına eczanenin muvazaalı olarak işletildiğine yeterli delil oluşturamayacağı, dosyadaki bilgi ve belgelere göre de davacı ile eczaneyi işleten diğer kişi arasında eczane işletilmesi yönünde gizli bir anlaşmanın olduğuna ilişkin hukuken kabul edilebilir somut ve objektif bilgiler bulunmadığı, bu nedenle, davacının sahip ve mesul müdürü olduğu … Eczanesi hakkındaki muvazaa iddiasının kanıtlanamaması karşısında, muvazaanın varlığına dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı” gerekçesi ile iptaline karar verilmiş olduğu görülmektedir.
Böylece, davalı idarelerce muvazaa şüphesi nedeniyle yapılan ve yaptırılan araştırma ve incelemeye dayalı olarak muvazaa bulunduğu değerlendirmesiyle davacının ruhsatnamesi iptal edilmiş ve söz konusu işlem hakkında iptal kararı verilmiş ise de, söz konusu iptal kararının, davacı hakkında tesis edilen işlemin şüpheden uzak somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, başka bir deyişle davalı idarenin mevcut tespitlerinin muvazaalı işlemin varlığını kanıtlamaya yeterli olmadığı gerekçesiyle verildiği ortadadır. Buna göre muvazaa iddiasından kaynaklanan olayın maddi yönünün somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmasındaki güçlük, bu iddianın ortaya konulmasındaki bilgi ve belgelerin son derece yoruma açık olması ve işlemin iptal sebepleri dikkate alındığında, ortada idarenin tazmin sorumluluğunu gerektirecek nitelikte ve ağırlıkta bir hizmet kusuru bulunmadığından tazminat verilebilmesi için yukarıda belirtilen şartların oluşmadığı görülmektedir.
Ayrıca, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunca da eczane ruhsatnamesinin iptaline yönelik olarak işlem tesis edilmiş ise de, anılan işlem, aynı yöndeki Şanlıurfa Valiliği işleminin …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararı ile “yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu” gerekçesiyle iptal edilmesi üzerine, yargı kararının icabına göre gecikmeksizin tesis edildiğinden, bu işlemin de davalı idarelerin tazmin sorumluluğunu gerektirmeyeceği açıktır.
Temyize konu kararın, maddi tazminat isteminin kısmen reddine ilişkin kısmı incelendiğinde; Bölge İdare Mahkemesince, İdare Mahkemesi kararının maddi tazminat isteminin kısmen reddine ilişkin kısmına karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun, olayda davalı idarelerin sorumluluğunu gerektirecek nitelik ve ağırlıkta bir hizmet kusuru bulunmadığı gerekçesiyle reddi gerekirken, yukarıda özetlenen gerekçeyle reddi yolunda verilen kararda sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Temyize konu kararın, maddi tazminat isteminin kısmen kabulü ile manevi tazminata ilişkin kısmı incelendiğinde; Bölge İdare Mahkemesince, ortada idarenin tazmin sorumluluğunu gerektirecek nitelikte ve ağırlıkta bir hizmet kusuru bulunmadığından, olayda tazminat verilebilmesi için gerekli şartların oluşmadığı, bu nedenle, davalı idareler tarafından yapılan istinaf başvurularının kabulü ile İdare Mahkemesi kararının maddi tazminat isteminin kısmen kabulüne ilişkin kısmının kaldırılması, bu istem yönünden davanın reddi, İdare Mahkemesi kararının manevi tazminat isteminin reddine ilişkin kısmına yönelik davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun reddi yönünde karar verilmesi gerekirken, aksi yönde karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından olay nedeniyle uğranıldığı belirtilen manevi zararına karşılık 50.000,00 TL manevi tazminatın ödenmesine karar verilmesi istemiyle davanın açıldığı, Bölge İdare Mahkemesince, İdare Mahkemesi kararının, davacının manevi tazminat isteminin reddine ilişkin kısmı kaldırılarak 20.000,00 TL manevi tazminatın ödenmesine karar verildiği, anılan tutarı aşan 30.000,00 TL manevi tazminat talebi yönünden hüküm kurulmadığı görülmüş olup, temyize konu kararda bu yönden de hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulüne, davacının temyiz isteminin reddine,
2. Temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının;
a) İdare Mahkemesi kararının maddi tazminat isteminin kısmen reddine ilişkin kısmına karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
b) İdare Mahkemesi kararının, maddi tazminat isteminin kısmen kabulüne ilişkin kısmına karşı davalı idareler tarafından yapılan istinaf başvurularının reddine, manevi tazminat isteminin reddine ilişkin kısmına karşı davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun kabulüne, “davacının manevi tazminat talebinin tamamı yönünden davanın reddine” ilişkin kısmının kaldırılmasına, …TL manevi tazminatın dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine ilişkin kısmının esas yönünden …TL manevi tazminat istemine ilişkin kısmının hüküm kurulmaması yönünden BOZULMASINA,
3. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 14/02/2023 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.