Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/4485 E.  ,  2020/4828 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/4485
Karar No : 2020/4828

DAVACI : … Sanayi Ürünleri Ticaret Ltd. Şti.
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN_KONUSU :
Deniz yoluyla ithal edilen ve geçici depo veya antrepolara teslim edilen yüklerin alıcılarına tesliminde uyulacak hususların belirlenmesine ilişkin Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığı Deniz Ticaret Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı genel yazısının iptali istenilmiştir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu, antrepodaki uygulamalara ilişkin düzenleme yapma yetkisinin Gümrük Bakanlığına ait olduğu, davalı idarenin bu konuda düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, eşyanın bulunduğu gümrüklü sahada yetkili idarenin, Gümrük Müsteşarlığı olduğu ileri sürülerek işlemin iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, esasa yönelik olarak ise, yurt dışından ithal edilen malların taşındığı bütün limanlar ve bu limanlarda bu malların taşınması işlemlerine katılan kişilerin bu talimata uymak zorunda olduğu ve dayanağının 491 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 618 sayılı Limanlar Kanunu olduğu, Türk Ticaret Kanunun 1203 ve 1228. maddelerinden de taşıyanın sorumluluğunda olan malların alıcıya tesliminde taşıyanın veya taşıyan adına hareket eden acentenin onayının alınması gerektiğinin belirtildiği, Gümrük Yönetmeliğinin 130. maddesinin teslim sırasında dikkat edilecek hususları belirtmesine rağmen Türk Ticaret Kanunun maddelerini karşılayan ve taşıyanın sorumluluğunu gözeten bir hükmün bulunmadığı, 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin deniz ticaretini düzenleme konusunda Bakanlığa yetki verdiği, yapılan düzenleme ile teslim talimatı belgesinin eşyanın gümrükle ilişkisine değil taşıma ve antrepo ilişkisine ait bir belge olduğu ve bu konunun gümrük idaresinin yetkisi dışında bir konu olduğu, liman işletmesi ve antreposu tarafından taşıyanın onayı olmadan ordino veya onun yerini tutan belge olmaksızın hiç bir malın teslim edilmemesi gerektiği belirtilerek liman işletici kuruluşlara bu yönde talimat gönderilmesi gereğinin doğduğu, deniz ticaretinin uluslararası alanda sekteye uğramaması amacıyla sektörel ihtiyaca cevap niteliğinde bir düzenleme olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY_TETKİK_HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY_SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ : Dava, Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığı Deniz Ticaret Genel Müdürlüğünün deniz yoluyla ithal edilen malların teslimi konulu deniz yoluyla ithal edilen ve geçici depo veya antrepolara teslim edilen yüklerin alıcılarına tesliminde uyulacak hususları belirten … gün ve … sayılı genel yazının iptali istemiyle açılmıştır.
Her ne kadar davalı İdare tarafından davanın süresinden sonra açıldığı ileri sürülmekte ise de;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7’nci maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; yine aynı Yasanın “Üst makamlara başvurma” başlıklı 11’inci maddesinde; ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı hususu kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığı Deniz Ticaret Genel Müdürlüğünün … gün ve … sayılı genel yazısının davacı Şirket tarafından öğrenilmesi üzerine 27.5.2011 tarihinde Denizcilik Müsteşarlığı Deniz Ticaret Genel Müdürlüğüne itirazen başvuruda bulunulduğu, başvurunun zımnen reddi üzerine söz konusu yazının iptali istemiyle 9.9.2011 tarihinde Danıştay Genel Yazı İşleri Müdürlüğü kaydına giren dilekçeyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri gereğince idari işlemin öğrenildiği tarihten itibaren davacı Şirket tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan; başka bir ifadeyle olay tarihinde yürürlükte bulunan 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Denizcilik Müsteşarlığının ana hizmet birimi olan Deniz Ticaret Genel Müdürlüğünden istenildiğinden; işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
2577 sayılı Kanunun 2’nci maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebeb, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
Bu tanıma uygun olarak, idari yargı yerleri, dava konusu edilen idari işlemleri, maddede belirtilen sıraya göre inceleyip karar verecekler, başka bir deyişle, işlem öncelikle yetki unsuru yönünden incelenecektir.

Diğer taraftan; 4458 sayılı Gümrük Kanununun 93’üncü maddesinde, antreponun, gümrüğün gözetimi altında bulunan eşyanın konulması amacıyla kurulan ve kuruluşunda aranılacak koşulları ve nitelikleri yönetmelikle belirlenen yer olduğu; antrepo rejiminin, ithalat vergilerine tabi tutulmamış ve serbest dolaşıma girmemiş eşyanın bir gümrük antreposuna konulmasına ilişkin hükümleri belirlediği; 96’ncı maddesinde, antrepo işleticisinin, gümrük antreposunda bulunduğu süre içerisinde eşyanın gümrüğün gözetimi altında bulunmasını sağlamaktan sorumlu olacağı; 98’inci maddesinde, teminat alınmış olsa bile gümrük işlemlerine başlanmadan ve bu işlemler bitirilip, gümrük idaresinin izni alınmadan, antrepolardan kısmen veya tamamen eşya çıkartılamayacağı öngörülmüş; 4458 sayılı Kanuna dayanılarak yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinin 130’uncu maddesinde de, eşya, boşaltma yerinde konşimentoda teslim edileceği gösterilen ve bir nüshasını taşıyan kimseye ve eğer konşimento emre muharrer ise ciro ile devralmış şahsa teslim olunacağı, bu kimselerin eşyayı almak için lazım gelen vasıfları haiz sayılacağı, ancak, konşimento ibrazı esas olmakla birlikte, konşimentosu ibraz edilemeyen petrol ve türevleri, eşyanın taşıyıcısı veya temsilcisi tarafından eşyanın alıcısı olarak gösterilen onaylanmış kişi statüsü belgesi sahiplerinin, konşimentodaki eşya bilgilerini içeren ve konşimentonun en geç doksan gün içinde ibraz edileceğine dair verecekleri taahhütnameye istinaden konşimento ibrazından önce alıcıya teslim edilebileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Yabancı ülkelerden kara, (demiryolları dahil) deniz ve hava yolu ile getirilen ve Türkiye’ye sokulması ya da transit geçirilmesi yasak olmayan eşya ile istem halinde çıkış eşyasının, herhangi bir rejim (giriş, transit, aktarma gibi) beyanında bulunulmaksızın konuldukları yer olan antrepolardan, eşya çıkarılmadığı sürece gümrük bölgesinin terk edildiğinden bahsedilemez.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; gümrüklü saha içerisinde mal teslimine ilişkin düzenlemeleri yapma veya kural koyma yetkisinin dava konusu işlem tarihi itibarıyla gümrük müsteşarlığına ait olduğu sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki; 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Deniz Ticareti Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 7/A maddesinde ve 618 sayılı Limanlar Kanununda, deniz ticaret genel müdürlüğünün deniz yoluyla ithal edilerek, geçici depo veya antrepoya konulan eşyanın tesliminde uyulması veya bu sırada ibraz edilmesi gereken belgelerin belirlenmesi konusunda yetki veren bir hüküm bulunmamaktadır.
Bu itibarla; Deniz Ticareti Genel Müdürlüğünce, geçici depo veya antrepodaki yüklerin alıcılara tesliminin nasıl yapılacağının belirlenmesine ilişkin işletmecilerin bilgilendirilmesi konusunda düzenleme yapma yetkisi olmadığından, dava konusu edilen işlemde yasalara ve üst hukuk kurallarına uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, … gün ve … sayılı genel yazının iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, davanın reddi yolundaki Danıştay Onuncu Dairesinin 27/10/2015 tarih ve E:2011/9380, K:2015/4632 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17/12/2018 tarih ve E:2016/2991, K:2018/5551 sayılı kararı ile bozulduğu görülmekle, bozma kararına uyularak, gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bakılan dava, deniz yoluyla ithal edilen ve geçici depo veya antrepolara teslim edilen yüklerin alıcılarına tesliminde uyulacak hususların belirlenmesine ilişkin Başbakanlık Denizcilik Müsteşarlığı Deniz Ticaret Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı genel yazısının hukuka aykırı olduğu iddialarıyla iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Uyuşmazlık konusu olayda, davanın süresinde açıldığı sonucuna varılmaktadır.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay Dava Daireleri kararlarına karşı Danıştay’da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 38. maddesinde, İdari Dava Dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesinin 4. fıkrasında da idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği ancak Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmış; böylece Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Dava konusu düzenleyici işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 491 sayılı (mülga) Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 7/A maddesinde, “a) Millî denizcilik politikasına uygun olarak deniz ticaret politikaları ve uygulama esaslarını belirlemek, Türk deniz ticaret filosunun, ülkenin ihtiyaçlarına ve milletlerarası şartlara göre gelişmesi, milletlerarası rekabet gücü kazanmasını teşvik edici tedbirleri almak.
b) Dünyadaki ve ülkemizdeki deniz taşımacılığı ve ticaret filosu hakkındaki istatistikleri tutmak, gelişme eğilimlerini izleyerek raporlar, planlar hazırlamak ve uygulamak.
c) Gemi kiralamalarında Türk ve yabancı bayrak çekilmesine ilişkin talepleri değerlendirmek ve ilgili mevzuatı uyarınca izin vermek.
d) Düzenli gemi seferlerinin esas ve usullerini belirlemek ve uygulanmasını takip etmek, denetlemek.
e) Deniz acente, brokerlik ve komisyonculuğu gibi işleri yapacak olan gerçek ve tüzel kişilerin yeterlilik, çalışma usul ve esaslarını tespit etmek, belgelendirmek ve denetlemek.
f) Deniz sigortacılığı ile ilgili çalışmalar yapmak, bu çalışmaları diğer kuruluşlarla koordine etmek ve izlemek.
g) Her türlü gemi sicillerini tutmak. Denizde hareket imkânı bulunan ve ticari bir gayeye tahsis edilmiş olan, ancak tahsis edildiği gaye denizde seyrüseferi gerektirmeyen deniz araçlarının, belirlenen deniz ticaret politikaları ve uygulama esasları doğrultusunda, Türk deniz filosunun gelişimi ve milletlerarası rekabetin sağlanması ve ülke ekonomisinin ihtiyaçlarına yönelik olarak gemi sicillerine kaydını yapmak.
h) İthalat ve ihracat yüklerinin taşınmasında Türk deniz ticaret filosunun daha fazla pay almasını sağlamak için gerekli tedbirleri almak, bu hususta ilgili kurum ve kuruluşları koordine etmek.
ı) Müsteşarlıkça verilecek diğer görevleri yapmak.” Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü’nün görevleri görevleri arasında sayılmıştır.
4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 93. maddesinde, Gümrük antrepo rejiminin; a) İthalat vergilerine ve ticaret politikası önlemlerine tabi tutulmamış ve serbest dolaşıma girmemiş eşyanın, b) Gümrük antreposuna alınması halinde ihracata ilişkin önlemlerden yararlanabilecek serbest dolaşımda bulunan eşyanın, bir gümrük antreposuna konulmasına ilişkin hükümleri belirlediği; antrepo işleticisinin, gümrük antreposu işletmesine izin verilen kişi olduğu; kullanıcının, eşyanın antrepo rejimi beyanında bulunan kişi veya bu kişinin hak ve yükümlülüklerinin devredildiği kişi olduğu; gümrük antreposunun, gümrük gözetimi altında bulunan eşyanın konulması amacıyla kurulan ve kuruluşunda aranılacak koşulları ve nitelikleri yönetmelikle belirlenen yer olduğu, 96. maddesinde, antrepo işleticisinin; a) Gümrük antreposunda bulunduğu süre içerisinde eşyanın gümrük gözetimi altında bulunmasını sağlamaktan, b) Gümrük antrepo rejimi kapsamında eşyanın muhafaza edilmesiyle ilgili yükümlülükleri yerine getirmekten, c) İzinde belirtilen özel şartlara uymaktan, sorumlu olduğu kuralı yer almaktadır.
07/10/2009 tarih ve 27369 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Gümrük Yönetmeliği’nin 3. maddesinde, Gümrüklü sahanın, gümrük idaresinin denetim, kontrol, yetki ve sorumluluğunda bulunan; fiziki olarak etrafından ayrılmış veya böyle addedilen yerleri ifade edeceği; “Kesin çıkış işlemleri” başlıklı 94. maddesinde, Gümrük işlemlerinin sistem üzerinde tamamlandığının anlaşılması üzerine bilgisayar sisteminde çıkış onayı verilerek eşya sahibi veya temsilcisine, eşyayı geçici depolama yerinden çıkarmasına izin verileceği; “Taşıma belgeleri” başlıklı 118. maddesinde, deniz yoluyla yapılan taşımalarda geminin kaptanı veya donatanı veya mümessili tarafından yükletene taşıma belgesi olarak konşimento verileceği; “Eşyanın teslimi” başlıklı 130. maddesinde, eşyanın, boşaltma yerinde konşimentoda teslim edileceği gösterilen ve bir nüshasını taşıyan kimseye ve eğer konşimento emre muharrer ise ciro ile devralmış şahsa teslim olunacağı; bu kimselerin eşyayı almak için lazım gelen vasıfları haiz sayılacakları, “Yetki” başlıklı 559. maddesinde de; ekonomik gereklilikler ve dış ticaret politikaları dikkate alınarak, geçici depolama yerleri ve gümrük antreposu ile ilgili düzenleme yapmaya, bu Yönetmelikte öngörülmeyen sorunların ortaya çıkması halinde bunları inceleyerek sonuçlandırmaya Müsteşarlık’ın yetkili olduğu düzenlemeleri yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, Deniz Ticareti Genel Müdürlüğü’nün dava konusu 17/05/2011 tarih ve 14765 sayılı yazısında, deniz yoluyla ithal edilerek geçici depo veya antrepolara teslim edilmiş olan malların alıcısına teslim edilebilmesi için depo veya antrepo işleticilerine yük teslim talimat formu ibraz edilmesi gerektiğinin düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Davalı idarece, taşıyanın sorumluluğunda olan malların alıcıya tesliminde taşıyanın (kaptanın) veya taşıyan adına hareket eden acentenin onayının alınması gerektiği, alıcının doğruluğunu teyit edebilmek için ancak orjinal nüshalarından birini elinde bulunduran taşıyanın elindeki konişmento ile yükü teslim almak için gelen alıcısının ibraz ettiği diğer orjinal konişmentoyu karşılaştırma suretiyle yükün teslim edilmesine onay verilebileceği, Gümrük Yönetmeliğinde gümrük idaresine eşyanın teslimi sırasında dikkat edilecek hususlar belirtilmesine rağmen taşıyanın sorumluluğunu gözeten ve pratikte yaşanan sorunları çözecek bir hüküm bulunmadığı, gümrük idarelerinin ibraz edilen konişmentodaki bilgilerin antrepodaki yük ile örtüşüp örtüşmediğine ve yükün gümrükleme işlemlerinin yapılıp yapılmadığına bakarak yük teslimini gerçekleştirdikleri, yükün doğru alıcısına tesliminden hukuken sorumlu olan taşıyanın onayı olmadan yük teslimi yapıldığı ve uluslararası deniz ticareti hukukunun ve Türk Ticaret Kanunu’nun taşıyana yüklediği sorumluluğun göz ardı edildiği, bu nedenle, taşıyıcının malların alıcıya teslim edilmesine muvafakat ettiğini gösterir nitelikte olan teslim ordinosunun işlevini görmek üzere düzenlenen “Yük Teslim Talimat Formu”nun sektörün söz konusu sıkıntılarına cevap veren idari bir düzenleme olarak yürürlüğe konulduğu ifade edilmektedir.
Olayda, Gümrük Müsteşarlığınca, Türkiye-AB Ortaklık Konseyi’nin 1/95 sayılı kararı gereğince gümrük işlemlerini basitleştirmek ve gümrük mevzuatını AB gümrük mevzuatı ile uyumlu hale getirmek amacıyla hazırlanan Gümrük Kanunu ile gümrük işlemlerinde kullanılan belge sayısının azaltılmasının amaçlandığı, mevzuatta ordino gibi bir belgeye yer verilmediği, gümrük idarelerinde ordino yerine taşıma senedinin alıcı nüshası üzerinden işlem yapılmakta olduğu, geçici depolama yeri veya antrepolara konulan yüklerin alıcılarına tesliminde tanzim edilmesi öngörülen yük teslim talimat formu uygulamasının gümrük mevzuatına aykırı olduğu yönünde görüş beyan edildiği görülmektedir.
Yukarıda anılan düzenlemelerle, gümrüklü saha içerisinde mal teslimine ilişkin düzenlemeler yapma ve/veya kural koyma yetkisi açıkça Gümrük Müsteşarlığı’na verilmiş ve hatta Gümrük Yönetmeliği’nin 559. maddesi ile Yönetmelikte öngörülmeyen sorunların ortaya çıkması halinde bunları inceleyerek sonuçlandırmaya da Müsteşarlığın yetkili olduğu açıkça düzenlenmiştir.
Ayrıca; deniz yoluyla ithal edilerek, geçici depo veya antrepoya konulan eşyanın teslimi sırada ibraz edilmesi gereken belgelerin belirlenmesi konusunda 491 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile davalı idareye verilmiş bir yetki de bulunmamaktadır.
Bu nedenle; davalı idarece, Gümrük Yönetmeliğinde taşıyanın sorumluluğunu gözeten ve pratikte yaşanan sorunları çözecek bir hüküm bulunmadığı gerekçesiyle yetki alanı dışında düzenleme yapılmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu … tarih ve … sayılı işlemin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL ilk derece ve temyiz yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, … TL yargılama giderinin karar düzeltme talebinde bulunan davalı idare üzerinde bırakılmasına,
3. Posta giderleri avansından artan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/11/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.