Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/7031 E.  ,  2020/3232 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7031
Karar No : 2020/3232

DAVACILAR : 1- …
2- Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
DAVALI : Sağlık Bakanlığı (mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumu)
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri … – Av. …

DAVANIN KONUSU : Sağlık Bakanlığı (mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumu) tarafından yayımlanan “Halk Sağlığı Merkezleri” konulu, 23/03/2016 tarih ve 2016/5 sayılı Genelge’nin tamamının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI : Davacılar tarafından;
Anılan Genelge’de, halk sağlığı merkezlerinin toplum sağlığı merkezinin ek birimi olarak kurulacağı düzenlenmiş ise de, söz konusu yapılanmanın ek birim olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı, kanunda ve yönetmelikte öngörülmeyen, tanımlanmayan bir kurumun genelge ile düzenlenmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, halk sağlığı merkezi bünyesinde, aile sağlığı merkezi kurulmasının hukukî dayanaktan yoksun olduğu,
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’na göre, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin “aile hekimliği hizmetleri” olarak tanımlandığı, bunun dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise toplum sağlığı merkezleri tarafından sunulması gerektiği, 5258 sayılı Kanun’un 8. maddesi ile, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esaslarının yönetmelik ile belirlenebileceğinin hükme bağlandığı, buna göre, aile hekimlerine ilgili kanun ve yönetmelik dışında alt hukuk normu niteliğindeki genelge ile herhangi bir görev verilemeyeceği, görev verilse dahi nöbet görevinin aile sağlığı merkezlerinde tutulmak üzere verilebileceği, aile hekimlerinin çalışma saatleri dışında çalıştırılmasının Anayasa ve uluslararası antlaşmalara aykırı olduğu,
Dava konusu Genelge’nin, hukukî belirsizlikler ve muğlak ifadeler ihtiva ettiği ileri sürülerek tamamının iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından;
Dava konusu düzenleme ile, toplum sağlığı merkezlerini güçlendirerek hizmetlerin kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesinin amaçlandığı,
663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince, temel sağlık hizmetlerini, bu kapsamda birinci basamak sağlık hizmetlerini, Bakanlık hedef ve politikalarına uygun olarak yürütmek ve bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisinin uhdelerinde olduğu,
Bu bağlamda, halk sağlığı merkezlerinin, 05/02/2015 tarihli ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 5. maddesi çerçevesinde toplum sağlığı merkezleri ek birimi olarak kurulduğu; yeni bir bağlı birim ya da toplum sağlığı merkezlerinden tamamen bağımsız bir kuruluş olarak ihdas edilmediği,
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu, 5258 sayılı Kanun’un 5. maddesi ile 663 sayılı KHK’nın 36. maddesine istinaden hazırlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği ile, toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleriyle ilgili usul ve esasların düzenlenmiş olduğu, dolayısıyla toplum sağlığı merkezlerinin ek birimi olarak kurulan halk sağlığı merkezlerine ilişkin dava konusu Genelge’nin dayanakları arasında 5258 sayılı Kanunun da yer aldığı,
Halk sağlığı merkezlerinin, TÜİK verilerine göre merkez nüfusu 50.000 ve üzerinde olan il ya da ilçe merkezlerinde açılacağı, yapılacak planlamalarda bu merkezlere bağlı olan köy ve beldelerin nüfusunun dikkate alınmayacağı,
Anılan merkezlerin, hizmetin sunumu bakımından destekleyeceği aile sağlığı merkezlerine göre merkezî bir konumda ve kayıtlı kişiler ile personelin kolay ulaşabileceği güzergahta planlamasının yapılacağı, yakınında ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşunun bulunmamasına dikkat edileceği,
Halk sağlığı merkezlerinde, mesai sonrası aile hekimliği hizmetlerinin sunulacağı, bu hizmetlerin kapsamının halk sağlığı müdürlükleri tarafından belirlenip, Kurumun onayına sunulacağı, hizmetlerin ilgili mevzuat çerçevesinde verileceği, dolayısıyla aile hekimliği çalışanlarının kendilerinin tabi oldukları mevzuat çerçevesinde iş ve işlemleri yürütecekleri, adı geçen merkezler bünyesinde, mesai dışı aile hekimliği hizmetlerinin (nöbet) sunulması için uygun mekanlar planlanacağı, bu mekanların mesai saatleri içerisinde göçmenler vb. kişilere sağlık hizmetlerinin verilmesi amacıyla kullanılacağı,
Anılan merkezler bünyesinde asgari beş aile hekimliği birimi ihtiva eden aile sağlığı merkezi hedeflendiği, burada görev alacak aile hekimliği personelinin 5258 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikler doğrultusunda görev, yetki ve sorumluluklarını sürdürecekleri ve yine bu merkezlerde gerektiğinde aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren üniversiteler ile eğitim ve araştırma hastanelerine bağlı eğitim aile sağlığı merkezi oluşturulacağı, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına, kamu menfaatine ve hizmet gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelge’de Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği çerçevesinde halk sağlığı merkezlerinin kurulduğu anlaşılmakta olup, aynı zamanda bu yerlerin organizasyonu, bünyesinde aile hekimliği biriminin kurulması, aile hekimliği personeline mesai dışı nöbet görevi verilmesi gibi hususlar düzenlendiğinden, bu merkezlerin birinci basamak sağlık hizmeti sunmak üzere kurulan yeni bir yapılanma olduğu görülmektedir. Normlar hiyerarşisi ilkesi doğrultusunda, kanunda ve yönetmelikte düzenlenmeyen hususların, kanunu ve yönetmeliği aşacak şekilde ve Resmî Gazete’de yayımlanmayan bir genelge ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığından dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ :Dava; Türkiye Halk Sağlığı Kurumu tarafından yayımlanan “Halk Sağlığı Merkezleri” konulu 23/03/2016 tarih ve 2016/5 sayılı Genelgenin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu genelge ile bireye ve topluma yönelik halk sağlığı hizmetlerini güçlendirerek yürütmek, hizmetlere ulaşımı kolaylaştırmak ve birinci basamak sağlık hizmet sunumunun kalitesini artırmak amacıyla Kurumca uygun görülecek yerlerde, aile hekimliği, sağlıklı yaşam, kanser erken teşhis ve tarama, üreme sağlığı, çevre sağlığı, iş sağlığı ve güvenliği, göçmen sağlığı, evde sağlık, koruyucu ağız ve diş sağlığı, veremle savaş gibi tüm birinci basamak sağlık hizmetlerinden hizmet bölgesi için gerekli olanların, laboratuvar ve görüntüleme hizmetleri ile desteklenerek bütünleşik bir anlayışla sunulduğu, ilaveten halka ve personele yönelik sağlık eğitimlerinin gerçekleştirildiği halk sağlığı merkezlerinin (HSM) toplum sağlığı merkezlerinin ek birimi olarak kurulacağı düzenlenmiş ve halk sağlığı merkezlerinin kuruluş ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir
Anayasa’nın 123. maddesinde “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”hükmü yer almış; 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin; 2. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi, (e) bendinde insan gücünde ve maddi kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, (f) bendinde kamu ve özel tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetmek ve politikaları belirlemek Sağlık Bakanlığı’nın görevleri arasında sayılmış, 40. maddesinde ise, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 26. maddesi ile Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, temel sağlık hizmetlerini yürütmekle görevli, Bakanlığa bağlı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu kurulmuş, halk sağlığını korumak ve geliştirmek, sağlık için risk oluşturan faktörlerle mücadele etmek ve birinci basamak sağlık hizmetlerini yürütmek, bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak Kurumun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanunun 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Diğer taraftan, 9/12/2004 tarihli ve 25665 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Kanununun 5. maddesinde, “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler. Her bir aile hekimi için kayıtlı kişi sayısı; asgarî 1000, azamî 4000’dir. Aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısı 1000’den az olabilir.
Aile hekimliği hizmetleri ücretsizdir; acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirilir. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/117 md.) Türkiye Halk Sağlığı Kurumunca belirlenen aile sağlığı merkezlerinde çalışma saatleri dışında, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile gerektiğinde Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşları personeline nöbet görevi verilebilir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde acil haller ve mücbir sebepler dışında, kişi hangi sosyal güvenlik kuruluşuna tâbi olursa olsun, aile hekiminin sevki olmaksızın sağlık kurum ve kuruluşlarına müracaat edenlerden katkı payı alınır. Alınacak katkı payı tutarı Sağlık, Maliye ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarınca müştereken belirlenir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde, diğer kanunların aile hekimliği hizmetleri kapsamındaki hizmetlerin sunumu ile sevk ve müracaata ilişkin hükümleri uygulanmaz. (Ek cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları Türkiye Halk Sağlığı Kurumunca belirlenir. Yabancılar hakkında ilgili mevzuat hükümleri uygulanır.” hükmü yer almıştır.
Kanun hükmüne istinaden hazırlanan, toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleriyle ilgili usul ve esasların yer aldığı Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği 5/2/2015 tarihli ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, işbu Yönetmelik dava konusu Genelge’nin dayanak yönetmeliğini oluşturmaktadır.
Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinde, “(1) Her ilçede ve 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa tabi olmayan il merkezlerinde bir toplum sağlığı merkezi kurulması esastır.
(2) Yeni kurulacak veya kurulmuş olan toplum sağlığı merkezleri ile bunların ek ve bağlı birimlerinin tipleri ile fiziki ve teknik donanımları Kurumca tespit edilen standartlar doğrultusunda belirlenir.
(3) Toplum sağlığı merkezine bağlı birimler, farklı binalarda hizmet verebilir.
(4) Hizmete ulaşımı ve hizmet sunumunu kolaylaştırmak üzere, ihtiyaç doğrultusunda, farklı bir binada TSM ek birimi açılabilir.
(5) Toplum sağlığı merkezleri ile ek ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması ve yer değişikliği ilgili Valiliğin teklifi ve Kurumun onayı ile gerçekleştirilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince, temel sağlık hizmetlerini, bu kapsamda birinci basamak sağlık hizmetlerini, Bakanlık hedef ve politikalarına uygun olarak yürütmek ve bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisinin davalı idareye ait olduğu açıktır.
Yeni bir sağlık hizmeti sunumunda bulunan, Kanunda ve yönetmelikte öngörülmeyen, tanımlanmayan bir kurumun kuruluşunun ve işleyişinin genelge ile düzenlenmesi hukuken mümkün olmayıp, bu düzenleme normlar hiyerarşisine de aykırılık teşkil etmektedir. Kanunda ve yönetmelikte öngörülmeyen, tanımlanmayan bir kurumun alt hukuk normu olan genelge ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun ek 1. maddesi uyarınca Danıştay İkinci ve Onuncu Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli (I) sayılı cetvelde yer aldığı cihetle 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 2/1-ç ve 6/1 maddeleri uyarınca taraf sıfatını haiz bulunduğundan bakılan davada hasım mevkiine alınan Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, 25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 203/1-ğ maddesi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli (I) sayılı cetvelden çıkartılarak anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin 184. maddesi ile Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü adıyla Sağlık Bakanlığının hizmet birimi olarak teşkilatlandırıldığı anlaşıldığından, davanın yalnızca Sağlık Bakanlığı husumetiyle görülmesine karar verildi.
Duruşma için önceden taraflara bildirilen 24/09/2020 tarihinde davacılar vekili Av. …’un geldiği, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri …’un geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
A) DAVACILARDAN AİLE HEKİMLERİ DERNEKLERİ FEDERASYONUNUN DAVA KONUSU GENELGE’YE YÖNELİK İPTAL İSTEMİNE İLİŞKİN OLARAK;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar “iptal davaları” olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucu, iptal davaları için “menfaat ihlali”ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı; 5253 sayılı Dernekler Kanunu’nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.
Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır. Anılan maddede “sendika”, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; “konfederasyon” ise, değişik hizmet kollarında bu Kanun’a tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup; aynı Kanun’un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarihli ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun’un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır. Kanun koyucu 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla kanun koyucu, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.
Aktarılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun’un 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, yasayla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.
Aynı yaklaşımın, yasal çerçevesi sendika konfederasyonlarına benzeyen bir üst kuruluş olan dernek federasyonları hakkında da uygulanması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, dernek federasyonlarının, yalnızca kendi üyesi olan derneklerin ortak menfaatini ihlal eden düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı Federasyon tarafından, federasyon üyeleri ve aile hekimlerinin menfaatlerinin ihlal edildiğinden bahisle, davalı idarece çıkarılan “Halk Sağlığı Merkezleri” konulu, 23/03/2016 tarih ve 2016/5 sayılı Genelge’nin tamamının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu olayda, en az beş derneğin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmamaktadır.
Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 tarih ve E:2015/2549; K:2018/866 sayılı, 18/04/2016 tarih ve E:2014/3275; K:2016/1628 sayılı, 18/04/2016 tarih ve E:2014/3276; K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.
B) DAVACILARDAN …’İN DAVA KONUSU GENELGE’YE YÖNELİK İPTAL İSTEMİNE İLİŞKİN OLARAK;
İlgili Mevzuat:
Anayasa’nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde; “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir… Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler… Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir…” kuralı yer almaktadır.
Sağlık hizmeti sunulmasına ilişkin olarak Devlete verilmiş olan görevler, Sağlık Bakanlığınca, dava konusu düzenleme tarihindeki haliyle 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname gereğince yürütülmekte idi. (Anılan görevler 10/7/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine aktarılmıştır.)
11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı -dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin -mülga- 2. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi, (e) bendinde insan gücünde ve maddi kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, (f) bendinde kamu ve özel tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetmek ve politikaları belirlemek Sağlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmış, -mülga- 40. maddesinde ise, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
Yine dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin -mülga- 26. maddesi ile Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, temel sağlık hizmetlerini yürütmekle görevli, Bakanlığa bağlı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu kurulmuş, halk sağlığını korumak ve geliştirmek, sağlık için risk oluşturan faktörlerle mücadele etmek ve birinci basamak sağlık hizmetlerini yürütmek, bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak Kurumun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. (694 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Geçici 15. madde uyarınca, kaldırılan Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Başkanlığı, Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü adıyla Sağlık Bakanlığının hizmet birimi olarak teşkilatlandırılmıştır.)
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanun’un 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 09/12/2004 tarih ve 25665 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle 5. maddesinde, “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler. Her bir aile hekimi için kayıtlı kişi sayısı; asgarî 1000, azamî 4000’dir. Aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısı 1000’den az olabilir.
Aile hekimliği hizmetleri ücretsizdir; acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirilir. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/117 md.) Türkiye Halk Sağlığı Kurumunca belirlenen aile sağlığı merkezlerinde çalışma saatleri dışında, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları ile gerektiğinde Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşları personeline nöbet görevi verilebilir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde acil haller ve mücbir sebepler dışında, kişi hangi sosyal güvenlik kuruluşuna tâbi olursa olsun, aile hekiminin sevki olmaksızın sağlık kurum ve kuruluşlarına müracaat edenlerden katkı payı alınır. Alınacak katkı payı tutarı Sağlık, Maliye ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarınca müştereken belirlenir. Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde, diğer kanunların aile hekimliği hizmetleri kapsamındaki hizmetlerin sunumu ile sevk ve müracaata ilişkin hükümleri uygulanmaz. (Ek cümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Aile hekimliği hizmetleri dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetleri toplum sağlığı merkezleri tarafından verilir ve bu merkezlerin organizasyonu, kadroları, görevleri ile çalışma usûl ve esasları Türkiye Halk Sağlığı Kurumunca belirlenir. Yabancılar hakkında ilgili mevzuat hükümleri uygulanır.” hükmü yer almıştır.
Kanun hükmüne istinaden hazırlanan, toplum sağlığı merkezleri ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması, organizasyonu ve görevleriyle ilgili usul ve esasların yer aldığı Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği, 05/02/2015 tarihli ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, işbu Yönetmelik dava konusu Genelge’nin dayanak yönetmeliğini oluşturmaktadır.
Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan halinde; “(1) Her ilçede ve 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa tabi olmayan il merkezlerinde bir toplum sağlığı merkezi kurulması esastır.
(2) Yeni kurulacak veya kurulmuş olan toplum sağlığı merkezleri ile bunların ek ve bağlı birimlerinin tipleri ile fiziki ve teknik donanımları Kurumca tespit edilen standartlar doğrultusunda belirlenir.
(3) Toplum sağlığı merkezine bağlı birimler, farklı binalarda hizmet verebilir.
(4) Hizmete ulaşımı ve hizmet sunumunu kolaylaştırmak üzere, ihtiyaç doğrultusunda, farklı bir binada TSM ek birimi açılabilir.
(5) Toplum sağlığı merkezleri ile ek ve bağlı birimlerinin açılması, kapatılması ve yer değişikliği ilgili Valiliğin teklifi ve Kurumun onayı ile gerçekleştirilir.” kuralına yer verilmiştir.

Hukuki Değerlendirme:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde, temel sağlık hizmetlerini, bu kapsamda birinci basamak sağlık hizmetlerini, Bakanlık hedef ve politikalarına uygun olarak yürütmek ve bu hususta gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisinin davalı idareye ait olduğu açıktır.
Bu bağlamda, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nda, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetleri “aile hekimliği hizmetleri” olarak tanımlanmış, bunun dışında kalan birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise toplum sağlığı merkezleri tarafından sunulması gerektiği hüküm altına alınmıştır.
Davalı idare savunmasında, dava konusu düzenleme ile, toplum sağlığı merkezlerini güçlendirerek hizmetlerin kaliteli, etkin, verimli bir şekilde sunulmasına katkı sağlamak, aile hekimliği haricindeki birinci basamak sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak, aile hekimliği hizmetlerine erişimi kolaylaştırmak, bireye yönelik birinci basamak sağlık hizmetleri ile topluma yönelik birinci basamak sağlık hizmetlerinin daha bütünleşik bir yapıda yürütülmesinin amaçlandığı, halk sağlığı merkezlerinin, 05/02/2015 tarih ve 29258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği’nin 5. maddesi çerçevesinde toplum sağlığı merkezleri ek birimi olarak kurulduğu, yeni bir bağlı birim ya da toplum sağlığı merkezlerinden tamamen bağımsız bir kuruluş olarak ihdas edilmediğini belirtmekte ise de, anılan Genelge’de, yer alan halk sağlığı merkezlerinin organizasyonu, bünyesinde aile hekimliği biriminin kurulması, aile hekimliği personeline mesai dışı nöbet görevi verilmesi gibi hususlardan, bu merkezlerin birinci basamak sağlık hizmeti sunmak üzere kurulan yeni bir yapılanma olduğu anlaşılmaktadır. Gerçekten de, adı geçen merkezlerin fonksiyonlarına bakıldığında, bu merkezlerin ek birim olarak nitelendirilemeyeceği açıktır.
Hal böyle iken, yeni bir sağlık hizmeti sunumunda bulunan, kanunda ve yönetmelikte öngörülmeyen, tanımlanmayan bir kurumun kuruluşunun ve işleyişinin genelge ile düzenlenmesi hukuken mümkün olmayıp, bu düzenleme normlar hiyerarşisine de aykırılık teşkil etmektedir.
Zira, bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa’dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. Belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından bir ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa’nın 124. maddesinde de; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Kanunlar, tüzükler ve Yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.
Bu durumda, kanunda ve yönetmelikte öngörülmeyen, tanımlanmayan bir kurumun alt hukuk normu olan genelge ile düzenlenmesinde, idare hukukunun genel prensiplerine, hukuka ve usule uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonunun davayı açmakta menfaati bulunmadığından anılan davacı açısından DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE oyçokluğuyla,
2. Diğer davacı … bakımından, dava konusu edilen “Halk Sağlığı Merkezleri” konulu, 23/03/2016 tarih ve 2016/5 sayılı Genelge’nin tamamının İPTALİNE oybirliğiyle,
3. Aşağıda ayrıntısı gösterilen yargılama giderinin davadaki haklılık oranına göre … TL’lik kısmı ile kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen … TL avukatlık ücretinin davalıdan alınarak davacı …’e verilmesine,
4. Aşağıda ayrıntısı gösterilen yargılama giderinin … TL’sinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
5. Kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen … TL avukatlık ücretinin davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonundan alınarak davalı idareye verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/09/2020 tarihinde karar verildi.

(X) KARŞI OY :

Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu Tüzüğü’nün 24. maddesinde, kuruluş amaçları doğrultusunda, üye derneklerin ve bu dernek üyelerinin idare ve yönetmeliklerle ilgili doğrudan ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerini her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil edeceği ve ettireceği, dava açacağı ve bu nedenle açılan davalarda yönetim kurulu kararı ile taraf olacağı belirtilmiştir.
Buna göre, dava konusu Genelge’nin, Federasyona üye derneklerin ve dernek üyeleri olan aile hekimlerinin menfaatlerini etkilemesi nedeniyle iş bu davayı açmakta davacı Federasyonun menfaatinin bulunduğu sonucuna varıldığından, kararın davacı Federasyon açısından davanın ehliyet yönünden reddedilmesine ilişkin kısmına katılmıyorum.