Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/5768 E.  ,  2022/6428 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/5768
Karar No : 2022/6428

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMLERİN_KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının taraflarca aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir ili, Bornova ilçesi, …Caddesi, No:… adresinde bulunan ve işletmeciliğini davacının yaptığı işyerinde çalıştığı iddia edilen kişilerle ilgili olarak sigortalı işe giriş bildirgeleri ile aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süresi içerisinde Kuruma verilmemesi nedeniyle 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesi uyarınca 170.450,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile anılan işlemin kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davalı idarenin denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları tarafından işçi ve işveren nezdinde yapılan bir tespitin bulunmadığı, davalı idare tarafından dava konusu işleme danayak olarak gösterilen verilerin, davacı tarafından sigortasız işçi çalıştırıldığının ortaya konulabilmesi bakımından, her türlü şüpheden uzak ve aksine ihtimal vermeyecek şekilde ispat gücüne sahip olmadığı, salt …İlçe Emniyet Müdürlüğü görevlilerince gönderilen yazı ve eki tutanaklar dayanak alınmak suretiyle tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesince; kamu kurumlarının özellikle yerinde yaptığı denetimler sırasında düzenlenen tutanakların çalışma ilişkisini maddi olarak duraksamasız ortaya koyduğu, ilgililerin imza ve açıklamalarını içerdiği durumlarda, davalı kurumun mutlaka inceleme yapması zorunluluğunun bulunmadığı, bu bilgiler üzerinden kurum kayıtları incelenerek bildirim yükümlülüklerine aykırı davrandığı belirlenen işverene yönelik yaptırımların uygulanmasına olanak bulunduğunun da kabul edilmesi gerektiği, olayda; dava konusu işlemlerle verilen 170.450,00 TL idari para cezasının idarece, çalıştırıldığı ve işe giriş bildirgelerinin verilmediği ileri sürülen işçilere ilişkin toplam 29 adet işe giriş bildirgesinin süresi içinde verilmemesi ve Eylül/2013, Ekim/2013, Kasım/2013, Ocak/2014 (dava konusu işlem eki hesap cetvelinde sehven Şubat/2014 olarak gösterildiği) ve Nisan/2014 olmak üzere toplam beş aylık prim ödeme belgesi nedeniyle hesaplandığı, uyuşmazlık konusu işlemlerin, davacının işe giriş bildirgesi verilmemesi fiillerinin tekerrür kuralları uyarınca ağırlaştırılarak, asgari ücretin iki katı yerine beş katı idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin kısmı, davacının işyerinde çalışanlarla ilgili olarak 2013/Eylül dönemi için işe giriş bildirgeleri ve prim ödeme belgelerinin verilmemesi, 2013/Ekim dönemi için 4 işçinin işe giriş bildirgeleri ve prim ödeme belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin olan kısmı yönünden istinaf başvurusuna konu iptal kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmadığı, davacının iş yerinde kolluk birimlerince 26/10/2013 tarihinde yapılan denetim sırasında sigortasız çalıştığı tespit edilen 2 işçinin işe giriş bildirgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısmı, 2013/Kasım ve 2014/Ocak dönemleri için işe giriş bildirgeleri ve prim ödeme belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısmı ve davacının iş yerinde kolluk birimlerince 22/04/2014 tarihinde yapılan denetim sırasında sigortasız çalıştığı tespit edilen 2 işçinin işe giriş bildirgelerinin ve prim ödeme belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezasına ilişkin kısmı yönünden istinaf başvurusuna konu iptal kararında hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun kısmen gerekçeli reddine, kısmen kabulüne, kararın kısmen kaldırılmasına; kaldırılan kısım yönünden dava konusu işlemlerin davacının toplam 51.368,00 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin kısmına yönelik olarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENLERİN_İDDİALARI : Davacı tarafından; İstinaf Mahkemesinin emniyet görevlilerinin denetim yetkisinin olduğunun kabulü yönündeki görüşünün hukuka uygun olmadığı, emniyet görevlilerince tutulan tutanaklarda işçilerin imzasının dahi bulunmadığı, bu tutanakların beyanları yansıtır mahiyette de olmadığı, bu nedenle de idari para cezasına esas alınamayacağı ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından; işleminin usul ve hukuka uygun olduğu, haksız ve yersiz davanın tümden reddi gerektiği ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN_SAVUNMASI : Taraflarca savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kısmen kabulü ve kısmen reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacının işletmeciliğini yaptığı eğlence yerinde, kolluk birimlerinin 26/10/2013 tarihinde yaptığı denetimde “… ve …’ın işyerinde garson olarak çalıştığı ve kimlik bildirimlerinin yapılmadığı”, 22/04/2014 tarihinde yaptığı denetimde tutulan ve davacının da herhangi bir ihtirazi kayıt koymaksızın imzaladığı tutanakta da “… ve …’ün işyerinde garson olarak çalıştığı ve kimlik bildirimlerinin yapılmadığı” tespitlerine yer verildiği, 26/10/2013 tarihli tutanakta işyeri sorumlusu olarak … isminin ve T.C. kimlik numarasının yer aldığı, tutanağın işyeri sorumlusu olarak imzalanıp imzalanmadığının dosyadaki örneğinden anlaşılamadığı, 26/10/2013 tarihli tutanağın …İlçe Emniyet Müdürlüğünün … tarih ve …sayılı yazısı ile 22/04/2014 tarihli tutanağın ise … tarih ve …sayılı yazısı ile davalı idareye iletildiği; yine …İlçe Emniyet Müdürlüğünün 03/10/2013 tarihli yazısı ile 01/09/2013 – 30/09/2013 döneminde kimlik bildirimi yapılan 6 çalışana ilişkin kimlik bildirim formlarının, 05/11/2013 tarihli yazısı ile 01/10/2013 – 31/10/2013 döneminde kimlik bildirimi yapılan 6 çalışana ilişkin kimlik bildirim formlarının, 07/01/2014 tarihli yazısı ile 01/11/2013 – 31/12/2013 döneminde kimlik bildirimi yapılan 15 çalışana ilişkin kimlik bildirim formlarının, 09/02/2014 tarihli yazısı ile 01/01/2014 – 31/01/2014 döneminde kimlik bildirimi yapılan 5 çalışana ilişkin kimlik bildirim formlarının iletildiği, davalı idarece kolluk personelinin işyerinde yaptığı denetim sonucunda düzenlenen 26/10/2013 ve 22/04/2014 tarihli tutanaklar ile işyerinde çalıştığı tespit edilen kişiler bakımından tutanak tarihinde 26/10/2013 tarihi için 3, 22/04/2014 tarihi için 2 işçinin işe giriş bildirgesinin verilmemiş olması nedeniyle her bir işçi için asgari ücretin beş katı tutarında ve aynı aylara ilişkin aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemiş olması nedeniyle her ay için asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası hesaplandığı; … İlçe Emniyet Müdürlüğü tarafından 2013/09,10,11 ve 2014/01 ayları için davacının çalıştırdığı kişilere ilişkin yaptığı kimlik bildirimlerinin iletilmesi üzerine yazıda belirtilen kişilerle idarenin kayıtlarının karşılaştırıldığı, …, …, …, …, … için 02/09/2013, … için 23/09/2013 tarihlerinde verilmesi gereken işe giriş bildirgelerinin verilmemiş olması nedeniyle altı kişinin her biri için ayrı ayrı asgari ücretin beş katı ve aynı aya ilişkin prim ve hizmet belgesinin verilmemiş olması nedeniyle asgari ücretin iki katı tutarında; …, …, …, … için 22/10/2013, …, …, … için 26/10/2013 tarihlerinde verilmesi gereken işe giriş bildirgelerinin verilmemiş olması nedeniyle 7 kişinin her biri için ayrı ayrı asgari ücretin beş katı ve aynı aya ilişkin aylık prim ve hizmet belgesinin verilmemiş olması nedeniyle asgari ücretin iki katı tutarında; işe başlama tarihi gösterilmeksizin …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … için 2013/11 dönemi verilmesi gereken işe giriş bildirgelerinin verilmemiş olması nedeniyle 11 kişinin her biri için ayrı ayrı asgari ücretin beş katı ve aynı aya ilişkin aylık prim ve hizmet belgesinin verilmemiş olması nedeniyle asgari ücretin iki katı tutarında; işe başlama tarihi gösterilmeksizin …, …, …, …, … için 2014/01 dönemi verilmesi gereken işe giriş bildirgelerinin verilmemiş olması nedeniyle beş kişinin her biri için ayrı ayrı asgari ücretin beş katı ve aynı aya ilişkin aylık prim ve hizmet belgesinin verilmemiş olması nedeniyle asgari ücretin iki katı tutarında: işe başlama tarihi gösterilmeksizin … ve … için 2014/4 dönemi verilmesi gereken işe giriş bildirgelerinin verilmemiş olması nedeniyle her biri için asgari ücretin beş katı ve aynı aya ilişkin aylık pirim ve hizmet belgesinin verilmemiş olması nedeniyle de asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası hesaplanarak toplam 170.450,00 TL idari para cezası uygulandığı, davacının 03/12/2015 tarihli itirazının zımnen reddi üzerine 16/02/2016 tarihinde bakılan davayı açtığı, davacının itirazının idarece 23/03/2016 tarihli komisyon kararı ile reddedildiği anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun ”Sigortalı bildirimi ve tescili” başlıklı 8. maddesinde, “İşverenler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılan kişileri, 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen sigortalılık başlangıç tarihinden önce, sigortalı işe giriş bildirgesi ile Kuruma bildirmekle yükümlüdür.” hükmüne; işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle “Prim Belgeleri ve İşyeri Kayıtları” başlıklı 86. maddesinin 1. fıkrasında, “İşveren bir ay içinde 4 üncü ve 5 inci maddeye tâbi çalıştırdığı sigortalıların ve sosyal güvenlik destek primine tâbi sigortalıların;
a) Ad ve soyadlarını, T.C. kimlik numaralarını,
b) 80 inci maddeye göre hesaplanacak prime esas kazançlarını,
c) Prim ödeme gün sayıları ile prim tutarlarını, gösteren ve örneği Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenen asıl veya ek aylık prim ve hizmet belgesini, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındakiler için en geç Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar, diğer sigortalılar için ise ait olduğu ayı takip eden ayda Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar Kuruma vermekle veya sigortalı çalıştırmadığı takdirde, bu hususu sigortalı çalıştırmaya son verdiği tarihten itibaren, onbeş gün içinde Kuruma bildirmekle yükümlüdür.
İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” hükmüne; dava konusu idari para cezasına esas alınan ”Kurumca verilecek idarî para cezaları” başlıklı 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 nolu alt bendinde, “İş yeri esas alınmak suretiyle bildirgenin verilmediğine ilişkin; mahkemenin karar tarihinden, Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarının tespit tarihinden, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının denetim elemanlarının rapor tarihinden, bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi veya belgelerin Kuruma intikal tarihinden itibaren bir yıl içinde bu bendin (2) numaralı alt bendinde sayılan durumlardan biriyle tekrar bildirge verilmediğinin anlaşılması halinde, bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında bu defa her bir sigortalı için asgari ücretin beş katı tutarında idari para cezası uygulanır. ” hükmüne; aynı fıkranın (c) bendinde ise, “86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usûlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için;…. 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu kararın, dava konusu işlemlerin davacının işyerinde çalışanlarla ilgili olarak 2013/Eylül dönemi için işe giriş bildirgeleri ve aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemesi ve 2013/Ekim dönemi için 4 işçinin işe giriş bildirgeleri ve aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısımları yönünden incelenmesi:
Uyuşmazlığa konu para cezasının dayanağını teşkil eden Bornova İlçe Emniyet Müdürlüğünün 03/10/2013 tarihli yazısı ile 2013/Eylül döneminde kimlik bildirimi yapılan 6 çalışana ilişkin Çalışanlara Ait Kimlik Bildirme Belgelerinin incelenmesinden; …, …, …, …, … isimli işçilere ait Kimlik Bildirme Belgelerinin davacı tarafından 02/09/2013 tarihinde düzenlenmesine rağmen işe girişlerinin 03/09/2013 tarihi olduğu, … isimli işçiye ait Kimlik Bildirme Belgesinin ise davacı tarafından 23/09/2013 tarihinde düzenlenmesine rağmen işe girişinin 25/09/2013 tarihi olduğu; 05/11/2013 tarihli yazısı ile 2013/Ekim döneminde kimlik bildirimi yapılan ve idari para cezası tutanağında yer alan 4 çalışana ilişkin kimlik bildirme belgelerinin incelenmesinde ise; … isimli işçiye ait kimlik bildirme belgesinin davacı tarafından 21/10/2013 tarihinde, …, … ve … isimli işçilere ait Kimlik Bildirme Belgelerinin ise davacı tarafından 22/10/2013 tarihinde düzenlenmesine rağmen işe girişlerinin 23/10/2013 tarihinde olduğu görülmektedir.
Söz konusu Çalışanlara Ait Kimlik Bildirme Belgelerinde, bu belgelerin bizzat davacı tarafından düzenlenerek kaşelenip imzalandığı, çalışanların iş yerindeki görevinin garson olarak belirtildiği, yine “verdiğim bilgilerin doğruluğunu onaylarım” ibaresiyle birlikte düzenlenme tarihlerinin de yer aldığı görülmektedir.
5510 sayılı Kanun’un, anılan hükümlerine göre ceza verilebilmesi için öncelikle cezaya esas alınan fiil ve olayların somut, kesin ve hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde davalı idarece tespiti gerekli ve zorunludur. Bu tespitler kimi zaman çalışanların şikayet ve itirazlarına, kimi zaman işverene ait kayıt ve defterlere bazı zamanlarda ise diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerine bakılarak yapılabilecek ve aksi sabit oluncaya kadar bu tespitlere itibar edilecektir.
Bu durumda anılan çalışanlara ilişkin işe giriş bildirgelerinin ve 2013/Eylül ve 2013/Ekim aylarına ilişkin aylık prim ve hizmet belgelerinin süresinde verilmediği açık olup, davalı idare tarafından 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesi uyarınca verilen idari para cezasına ilişkin işlemde anılan kısımlar yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından, ilk derece mahkemesinin dava konusu işlemlerin iptali yolundaki kararının anılan kısımlar yönünden gerekçeli olarak onanması yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Temyize konu kararın, dava konusu işlemin diğer kısımları yönünden incelenmesi:
Bölge İdare Mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın; İdare Mahkemesi kararının dava konusu işlemlerin işe giriş bildirgesinin verilmemesi nedeniyle tekerrür kuralları uyarınca asgari ücretin beş katı tutarında uygulanan idari para cezasının iptaline ilişkin kısmına davalı idarece yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddine, 26/10/2013 tarihinde yapılan denetim sırasında sigortasız çalıştığı tespit edilen 2 işçinin işe giriş bildirgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısmı, 2013/Kasım ve 2014/Ocak dönemleri için işe giriş bildirgeleri ve prim ödeme belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısmı ve davacının iş yerinde kolluk birimlerince 22/04/2014 tarihinde yapılan denetim sırasında sigortasız çalıştığı tespit edilen 2 işçinin işe giriş bildirgelerinin ve aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezasına ilişkin kısmının iptaline dair kısmı yönünden davalı idare tarafından yapılan istinaf başvurusunun kabulüne ilişkin kısımları usul ve hukuka uygun olup, bu kısımlara ilişkin olarak tarafların temyiz dilekçelerinde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kısmen KABULÜNE, kısmen REDDİNE,
2. Davacının temyiz isteminin REDDİNE,
3. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin … İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kısmen gerekçeli reddi, kısmen kabulü yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davalı idarenin istinaf başvurusunun İdare Mahkemesi kararının dava konusu işlemin 2013/Eylül dönemi için işe giriş bildirgeleri ve aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemesi ve 2013/Ekim dönemi için 4 işçinin işe giriş bildirgeleri ve aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmemesi nedeniyle uygulanan para cezalarına ilişkin kısımlarının iptaline dair kısımları yönünden gerekçeli reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA, işe giriş bildirgelerinin verilmemesi nedeniyle tekerrür kuralları uyarınca asgari ücretin beş katı tutarında uygulanan idari para cezasının iptaline ilişkin kısmına davalı idarece yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddine ilişkin kısmı ile davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulüne ilişkin kısımlarının ONANMASINA,
4. Bozulan kısımlar hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 22/12/2022 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.