Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2018/1370 E.  ,  2022/3325 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/1370
Karar No : 2022/3325

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : 1. Hukuk Müşaviri Yrd. …

İSTEMİN_ÖZETİ : Davacı tarafından, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlardan önce İçişleri Bakanlığı’ndan yazılı izin almalarına ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün … tarih ve … sayılı Genelgesi ile bu Genelgenin uygulanmasının devam edileceğine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, Genelgeye dayanak alınan Başbakanlığın “Tasarruf Tedbirleri” konulu yürürlükteki Genelgeleri incelendiğinde, yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakan onayıyla yapılmasına dair düzenlemenin belediyeler yönünden uygulama kabiliyetinin bulunmadığı, ayrıca seyahat özgürlüğünün ölçüsüz ve kanuna aykırı olarak sınırlandırıldığı, Belediye Kanunu’nun 40. maddesi uyarınca yurt dışında bulunduğu sürede belediye başkanlığının vekil olarak görevlendirilecek meclis üyesi tarafından yürütülebileceği, öte yandan, 3723 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile özerk yerel yönetimler için yasal ve anayasal güvencelerin öngörüldüğü, yerel yönetimlerin kapsamının belirlenmesi aşamasında yetkilerin ancak Kanun ile sınırlandırılacağının düzenlendiği, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 2005/62 sayılı Genelgesinin 11 ve 12. maddelerinde yurt dışına çıkışların ilgili valiliğe bildirileceğinin düzenlendiği, bu düzenleme uyarınca belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarının izne tabi olmadığı, yine 31/10/2017 tarihinde yeşil pasaport sahibi olan kişiler yönünden yurt dışına çıkış yaparken izin belgesi gösterme zorunluluklarının kaldırıldığı, kendi durumunda olan kişiler yönünden böyle bir düzenleme olmamasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, ülkemizde 15 Temmuz 2016 tarihinde yaşanan darbe kalkışmasının ardından Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasanın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi gereğince ülke genelinde olağanüstü hal ilan edildiği, Emniyet Genel Müdürlüğünün 18/07/2016 tarihli ve 104533 sayılı Genelgesi ile de yurtdışına çıkmak isteyen hususi ve hizmet damgalı pasaport sahibi kamu görevlilerinin yurtdışına çıkışlarında bağlı bulunduğu kurum ve kuruluşların yurtdışına çıkmalarında mani bir durum bulunmadığına dair belge ibrazı zorunluluğu getirildiği, ayrıca Anayasa’nın 127. maddesi uyarınca merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisinin olduğu, söz konusu olağanüstü koşullar ve Başbakanlığın mer’i “Tasarruf Tedbirleri” Genelgeleri de göz önünde bulundurularak davaya konu düzenlemenin yapıldığı, düzenlemeyle belediyelerin daha etkin çalışması, kamu kaynakalrında gereksiz harcamaların önüne geçilmesi, kaynakların rasyonel kullanılması, vatandaşların ihtiyaç duyduğu hizmetlerin sürekliliğinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilerek davaya konu düzenleyici işlem ve bireysel işlemde hukuka aykırlık bulunmadığı, bu sebeple davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün “Yurtdışına Çıkışlar” konulu 14.10.2016 gün ve 22836 sayılı Genelgesi ile büyükşehir, il, ilçe ve belde belediye başkanları, belediye meclis üyeleri ve il genel meclis üyelerinin yurtdışına çıkışlarına ilişkin iş ve işlemlerinin ilgili Genelge doğrultusunda yürütülmeye devam edilmesi gerektiğinin bildirilmesine ilişkin 14.11.2017 tarih, 23499 sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14.10.2016 tarih, 22836 sayılı Genelgesinde, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığından yazılı izin almalarına gerekçe olarak; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin; 21.07.2016 tarihinde ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesinin ve 19.10.2016 tarihi itibarıyla bu sürenin üç ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgenin gösterildiği anlaşıldığından, dava konusu işlem ile dayanağı Genelgenin hukuka uygunluğunun her bir gerekçe yönünden ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekmektedir.
Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi Anayasanın 127’nci maddesinin 5’inci fıkrasında, “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. ” şeklinde tanımlanmıştır. Bu düzenlemeye göre merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisinin; hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmadığı, kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetki olduğu dikkate alındığında, il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarının İçişleri Bakanlığının iznine tabi kılınması, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar niteliktedir. Başka bir ifadeyle, il ve ilçe belediye başkanlarına yurt dışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığından izin alma şartı getirilmesinin Anayasanın 127’nci maddesinin 5’inci fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisi ile bağdaşmadığı açıktır.
Davaya konu Genelgede diğer bir gerekçe olarak “Tasarruf Tedbirleri” konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın “Tasarruf Tedbirleri” konulu çeşitli tarihli Genelgeleri incelendiğinde, yurtdışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına dair düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının olanaklı olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, dava konusu düzenleyici işlemin anılan kısımlarında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan; dava konusu genel yazıda üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılması belirtilmiştir.
T.C. Anayasasının 23’üncü maddesinde, “seyahat özgürlüğü”nün, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği, 15’inci maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu işlemler bu çerçevede incelendiğinde, davalı idarenin, olağanüstü hal ilanı sonrasında, ülke güvenliği açısından gerekli tedbirleri almak ile mükellef olduğu ve olağanüstü hal süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu işlemleri tesis edebileceğinin kabülü gerekmektedir.
Ancak; 19.11.2018 tarihinde davalı İdareye gönderilen istem yazısına verilen cevapta, belediye başkanlarının yurtdışına çıkış yasağının, İçişleri Bakanlığının 31.7.2018 tarihli ve 15933 sayılı duyurusu ile söz konusu tarihten itibaren yürürlükten kaldırıldığı bildirilmiştir.
Bu itibarla, bu aşamada konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı kararı verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Odunpazarı Belediye Başkanlığı tarafından “Yurtdışı izni” konulu, 13/07/2017 tarihli ve E.13786 sayılı yazıyla Belediye Başkanı olarak görev yapan davacı adına İçişleri Bakanlığına başvuruda bulunulmuştur. Başvuru içeriğinde; Belediyeleri ile kardeş belediye olan Bulgaristan-Razgrad Belediyesinin 24-26/07/2017 tarihleri arasında düzenleyeceği 16. Geleneksel Yoğurt ve El Sanatları festivaline katılmak üzere Bulgaristan’a gidecek olan Belediye Başkanına izin verilmesi istenilmiştir. Bu yazıya idarece herhangi bir cevap verilmemiştir. Sonrasında Odunpazarı Kaymakamlığı İlçe Mahalli İdareler Şefliğince Odunpazarı Belediye Başkanlığına hitaben gönderilen 16/11/2017 tarih ve E.4714 sayılı yazıyla, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/10/2016 tarih ve E.22836 sayılı Genelgesinin uygulanmaya devam edilmesine yönelik 14/11/2017 tarih ve E.23499 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü işlemi davacı Belediye Başkanlığına bildirilmiş, bunun üzerine 14/10/2016 tarihli, E.22836 sayılı Genelge ile bu Genelgenin uygulanmasının devam edileceğine ilişkin 14/11/2017 tarih ve E.23499 sayılı işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dava konusu Genelgede; Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasa’nın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine göre ülke genelinde 21/07/2016 Perşembe günü saat:01:00’dan itibaren 90 gün süreyle olağanüstü hal ilan edildiği, söz konusu olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden geçerli olmak üzere 3 ay uzatıldığı, yine Başbakanlığın mer’i “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgesiyle kamuda gereksiz harcamaların önüne geçilmesi ve kaynakların en rasyonel şekilde kullanılmasının amaçlandığı, anılan Genelgeyle yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ilgili Bakan onayı ile yapılmasının düzenlendiği belirtildikten sonra, tüm bu nedenlerle vatandaşların olağanüstü hal döneminde ihtiyaç duyduğu hizmetlerin sürekliliğinin sağlanması gözetilerek ve tasarruf tedbirleri kapsamında yurt dışına çıkışlardan önce;
a) Büyükşehir, İl ve ilçe belediye başkanlarının İçişleri Bakanlığından,
B) Belde belediye başkanları, belediye meclis üyeleri ve il genel meclis üyelerinin ise il valisinden yazılı izin alacağı,
kurala bağlanmıştır.
Diğer taraftan Danıştay Başsavcılığı tarafından İçişleri Bakanlığına gönderilen 19/11/2018 tarihli istem yazısına cevaben İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce gönderilen 31/07/2018 tarih ve 15933 sayılı yazıda, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgenin yürürlükten kaldırıldığının belirtildiği görülmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
09/11/1982 tarih ve 17863 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihteki haliyle “IV. Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması” başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, “Savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir.” hükmü;
“V. Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23. maddesinde, “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak;
Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek;
Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir…” hükmü;
“2. Mahalli idareler” başlıklı 127. maddesinde, “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Mahalli idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” hükmüne yer verilmiştir.
Dava tarihindeki haliyle 3152 sayılı İçişleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Görev” başlıklı 2. maddesinde, “İçişleri Bakanlığının görevleri şunlardır:…
g) Ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini, mahalli idareleri ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenlemek,…” kuralı;
“Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü
” başlıklı 11. maddesinde, “Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek,
b) Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak,
c) Mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek,
d) Mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, istatistiki bilgileri toplamak, değerlendirmek ve yayımlamak,
e) Mahalli idareler personelinin hizmetiçi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak,
f) Mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek,
g) Mahalli idare kontrolörlerinin çalışma programlarını Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığının görüşünü almak suretiyle düzenlemek ve uygulanmasını sağlamak,
h) Mahalli idare fonlarının, Müşterek Trafik Fonunun, Muhtaç Asker Ailelerine Yardım Fonunun kanunların ve ilgili mevzuatın öngördüğü şekilde ve Bakanlığın yetki sınırları içinde dağıtılmasını ve idaresini sağlamak, takip ve kontrol etmek.” kuralı;
“Bakanlığın düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 33. maddesinde, “Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri; tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve
diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir.” kuralı yer almıştır.
03/10/1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01/04/1993 tarihinde yürürlüğe giren “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”nın, “Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı” başlıklı 4. maddesinde,
“1-Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere kanuna uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmesine engel teşkil etmeyecektir.
2-Yerel Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır.
3-Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihan vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri gözönünde bulundurulmalıdır.
4-Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.
5-Yerel makamların merkezi veya bölgesel bir makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır…” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Genelgede dayanak gösterilen (mülga) Başbakanlığın “Tasarruf Tedbirleri” konulu, 18/01/2007 tarih ve 26407 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2007/3 sayılılı Genelgesinin “KAPSAM” başlığı altında yer alan 2. paragrafında, “Belediyeler ile il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ise bu genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabidirler.” kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün “Yurtdışı ilişkiler” konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde, “…6. Toplantı, kongre, seminer, panel, vb. organizasyonlar ile kardeş şehir ilişkileri nedeniyle görevlendirilmelerde, organizasyonu düzenleyen kuruluş (Belediye, belediye birliği veya uluslararası kuruluş vb.) veya resmi resmi makamlar tarafından yapılmış davet yazıları aranacaktır…
11. Belediye bütçesinden ödeme gerektiren veya gerektirmeyen her türlü yurt dışı görevlendirilmelerde yukarıda sayılan usul ve esaslara uyulacak ve yurtdışına çıkışın amacı, süresi ve program hakkında Bakanlığımıza iletilmek üzere önceden ilgili valiliğe bilgi verilecektir.
12. Belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi verilecektir…” düzenlemeleri bulunmaktadır.

Dava Konusu Genelgenin ve Genelgenin Uygulanmasının Devam Edileceğine İlişkin İşlemin İncelenmesi:
Anayasa’nın 124. maddesinin, dava konusu Genelgenin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken “normlar hiyerarşisi” kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Davaya konu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 14/10/2016 tarihli, 22836 sayılı Genelgesinde, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığı’ndan yazılı izin almalarına gerekçe olarak; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin; 21/07/2016 tarihinde ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu sürenin üç ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgenin gösterildiği anlaşıldığından, dava konusu Genelge ile Genelgenin uygulanmaya devam edeceğine ilişkin işlemin her bir gerekçe yönünden ayrı ayrı hukukilik denetimine tabi tutulması gerekmektedir.
Dava konusu Genelgede birinci gerekçe olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi gösterilmiştir. Belediyeler, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gösterilen, kamu tüzel kişiliğine sahip mahalli idarelerdir. Kanunların kendilerine verdiği görev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Ancak merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisi hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu düzenlemeyle il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarında İçişleri Bakanlığı’ndan izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığı anlaşılmaktadır.
Yine söz konusu düzenlemenin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesindeki, yerel yönetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmediği tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda öngörülen durumlar dışında tam ve münhasır olduğu ve diğer merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, konuya ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün “Yurtdışı ilişkiler” konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde de, belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceği düzenlenmiş olup, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yönelik bir kurala yer verilmemiştir.
Diğer taraftan, davaya konu Genelgede ikinci gerekçe olarak “Tasarruf Tedbirleri” konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesinde belediyelerin bu Genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabi olduğunun düzenlendiği, dolayısıyla anılan Genelgenin, yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin “YURTDIŞI GEÇİCİ GÖREVLENDİRMELER” başlıklı kısmının belediye başkanları için uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi “Tasarruf Tedbirleri” konulu çeşitli tarihli Genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının mümkün olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, söz konusu “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı açıktır.
Dava konusu Genelgede üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılması belirtilmiştir.
Anayasa’nın 23. maddesinde, “seyahat özgürlüğü”nün suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; davalı idarenin, olağanüstü hal ilanı sonrasında, ülke güvenliği açısından gerekli tedbirleri almak ile mükellef olduğunun ve olağanüstü hal süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu düzenlemeyi tesis edebileceğinin kabülü gerekmektedir.
Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelgede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge’ye dayanılarak, olağanüstü halin devam ettiği dönemde söz konusu Genelge’nin uygulanmasına devam edileceğine ilişkin olarak tesis edilen işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte; İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce sunulan 31/07/2018 tarih ve 15933 sayılı yazıda, davaya konu Genelgenin yürürlükten kaldırıldığının belirtildiği, dolayısıyla Genelge yürürlükten kalktığı için Genelgenin uygulanmasının devam edeceğine ilişkin işlemin de Genelge’ye bağlı olarak uygulanma olanağı kalmadığı anlaşıldığından, davanın konusuz kaldığı sonucuna varılmıştır.
Bu haliyle, konusu kalmayan davanın esası hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün … tarihli ve … sayılı Genelgesi ile bu Genelgenin uygulanmasının devam edileceğine ilişkin … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemi yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Netice itibariyle davaya konu düzenleyici işlemler yürürlükte olduğu tarihte hukuka uygun olduğundan, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.