Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2016/12601 E.  ,  2020/4001 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/12601
Karar No : 2020/4001

DAVACILAR : 1- …
2- …
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … (Mülga …) / …
VEKİLİ : Huk. Hiz. Baş. …

DAVANIN KONUSU : 10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “Gayri Sıhhi Müesseseler Listesi” başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 no’lu sırasında yer alan “Günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m2, büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m2, köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100 m2 olması zorunlu yerler” şeklindeki düzenlemenin iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI : Davacılar tarafından, söz konusu iş yerlerinin kapasitesine ve metrekaresine yönelik hesabın somut, objektif hangi kriterlere göre belirlendiğinin, ölçütün büyükşehir sınırlarında neye göre 250 m² olduğunun anlaşılamadığı, yapı kullanma izin belgesinde fırın olarak belirtilen iş yerlerinin m² şartına uygun hâle getirilmesi için geçiş hükmü getirilmediği, düzenlemenin kazanılmış haklara saygı ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Yönetmelik’te ekmek fırınları ile ilgili olarak sadece yerleşim yerlerine göre alan ölçütleri belirlenmediği, başka ölçütlerin de bulunduğu, Türk idare sisteminde yerel yönetimlerin, il özel idaresi, belediye ve köy olarak belirlendiği, bunlar arasında yer alan belediyelerin ise yerleşim, coğrafi şartlar ve nüfus gibi kriterler esas alınmak suretiyle büyükşehir, il merkez, büyükşehir ilçe, ilçe ve belde belediyesi olmak üzere farklı gruplara ayrıldığı, dolayısıyla yerleşim yerlerine ve üretim kapasitelerine bağlı olarak ekmek fırınları için alan ölçütleri belirlenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı tarafından, fırın faaliyet konulu işyerine devir nedeniyle ruhsat verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … gün ve … sayılı işlemin dayanağı olarak belirtilen İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin yönetmelikte değişiklik yapılmasına dair Yönetmeliğin Gayri Sıhhı Müessesler Listesi Başlıklı Ek-2 cetvelinin (c) bölümünün 6.19 nolu sırasında yer alan düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsayacağı belirtildikten sonra “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde, “24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır.”hükmü yer almıştır.
Aynı Yönetmeliğin Gayrisıhhi Müesseseler Listesi Başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 nolu sırasında; günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100m² olması zorunlu yerler üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseler arasında sayılmış; 4. maddenin 1(e) bendinde, üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhî nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini ifade eder tanımlamasına yer verilmiştir.
İptali istenilen 5. maddenin (m) bendinde, “Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” hükmü; Geçici 3. Maddesinde ise “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmü bulunmaktadır.
Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur.
Ancak, idarelerin yönetmelik düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun, Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Yönetmeliklerin sebep unsurunu yasa veya tüzükler oluşturur. Yasaların düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması olanaksızdır.
Öğretide de türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel prensiplerindendir.
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda olması düzenlemesi getirilmiş, bu konuda alışveriş merkezleri bünyesinde belli bir alana sahip marketlerde bulunan fırınlar, düzenlemeden istisna tutulmuştur.
İdarelerin halk sağlığı ve güvenliğini sağlama amacıyla belirli kurallar ve kriterler getirmeleri mümkündür. Ancak, bu kuralların uyuşmazlıkta olduğu gibi Yönetmelik ile düzenlenmesi durumunda, Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunması ya da bu konuda üst hukuk normlarında düzenleyici işlem tesisine yetki vermesi gerektiği açıktır.
Uyuşmazlık bu kapsamda değerlendirildiğinde, dava konusu Yönetmelik maddesi ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Büyük marketlerin üst ölçekli imar planları ile oluşması ve yapımı esnasında ekmek üretimi için özel bir düzenleme yapıldığından kapsam dışında tutulması ile getirilen düzenlemenin, objektif kriteri belirlenmeden, aynı hukuki durumda olanlara ilişkin farklı kriterler getiren ve mülkiyet hakkının kullanılması engelleyen düzenleyici işlem niteliğinde olmadığı açıktır.
Öte yandan; Geçici 3. Maddesinde yer alan “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz” Kuralı ile kazanılmış hakların gözetildiği, “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmünün de bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olması nedeniyle hukuka uygun bulunmaktadır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemede ve buna dayalı olarak tesis edilen işlemde, kamu düzenine, kamu yararına, eşitlik ilkesine, kazanılmış haklara ve hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacılardan …, … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde ekmek fırını işletmek amacıyla idareye başvurmuştur.
Adapazarı Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile iş yerinin, yapı kullanma izin belgesinde 204 m² olarak gösterildiği; ancak Yönetmelik’in ekinde yer alan 6.19 sayılı bentteki hükme uygun olmadığından ruhsatlandırılmasının mümkün olmadığı belirtilerek, başvuru reddedilmiştir.
Bunun üzerine ruhsat başvurusu yapan … ve iş yerini kiralayan … tarafından anılan Yönetmelik eki düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
17/06/1989 tarih ve 20198 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 4. maddesinde; “3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak.” hükmü yer almıştır.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyerlerinde aranacak genel şartlar” başlıklı 5. maddesinde; “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: … c) Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması, … m) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.), …” ve geçici 3. maddesinde; “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yönetmelik’in “Gayrisıhhi Müesseseler Listesi” başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün dava konusu 6.19 no’lu sırasında ise “günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100 m² olması zorunlu yerler” üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseseler arasında sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik’in Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 no’lu sırasında yer alan düzenlemenin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik’te ekmek fırını veya diğer gayrisıhhî müesseseler, belirli ölçütlere göre birinci, ikinci ya da üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese olarak sınıflandırılmıştır. Ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten iş yerlerinin sınıflandırılmasında, iş yerinin yüz ölçümü ve günlük üretim kapasitesi ölçüt olarak belirlenmiştir. İş yerinin yüz ölçümü; bulunduğu ilin büyükşehir olup olmaması, köy, belde veya ilçe sınırlarında olup olmamasına göre değişiklik göstermektedir.
İdarece, ülke genelindeki iş yerlerine yönelik belirli standartlar oluşturulurken, bu standartların belli ölçütler esas alınarak belirlenmesi gerekmektedir. Bu standartlar, iş yerindeki faaliyetin konusu, bulunduğu yerleşim yerinin nüfusu, yoğunluğu, yönetimsel yapısı ve benzeri ölçütler göz önüne alınarak belirlenebilir.
Yönetmelik’te ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üretilen iş yerleri ikinci ya da üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese olarak ayrılmıştır. Bu iş yerlerinin ikinci sınıf gayrisıhhî müessese olarak nitelendirilebilmesi için günlük üretimin 1.000 kg/gün ve üzerinde olması, iş yerinin asgari yüksekliğinin 3,5 metre olması ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 400 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 300 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 250 m² ve üzeri genişlikte olması gerekmektedir. Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese olarak nitelendirilebilmesi için ise günlük üretimin 1.000 kg/günden az olması, iş yerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100 m² genişlikte olması gerekmektedir. Bu doğrultuda, söz konusu iş yerlerinin üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese ölçütlerini taşımaması hâlinde iş yeri açma ve çalışma ruhsatı alabilmesi mümkün değildir.
Görüldüğü gibi ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üretilen iş yerlerinin sahip olması gereken asgari şartlar ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. Yerleşim yerinin büyüklüğüne bağlı olarak ihtiyaç arttıkça bu iş yerlerinin sağlaması gereken m² şartı da artmaktadır. Bu durumda, idarece iş yerlerine yönelik belirli bir standart oluşturulmasında kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacılar tarafından, iş yerinin 40 yıldan beri işletildiği, yapı kullanma izin belgesinin fırın faaliyetine uygun olarak düzenlendiği, kazanılmış haklarına saygı gösterilmesi gerektiği ileri sürülmüşse de genel düzenleyici işlem dışında dava konusu edilen uygulama işlemi bulunmadığı dikkate alındığında, belirtilen hususların dava konusu düzenleyici işlemi hukuka aykırı hâle getirmeyeceği sonucuna varılmaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.