Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2016/11676 E.  ,  2020/3998 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/11676
Karar No : 2020/3998

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVALILAR : 1- … (Mülga …) / …
VEKİLİ: Huk. Hiz. Baş. … Huk. Müş. …
2- … Belediye Başkanlığı / …
VEKİLİ: Av. …

DAVANIN KONUSU :
1. Bursa ili, Yıldırım ilçesi, Esenler Mahallesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan iş yerinde ekmek fırını işletilmesi amacıyla yapılan iş yeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunun reddine ilişkin Yıldırım Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin,
2. Bu işlemlerin dayanağı olduğu ileri sürülen 10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (m) bendi ile geçici 3. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, 1997 yılında alınmış yapı kullanma izin belgesi bulunan iş yerinin 2005 yılında çıkan bir Yönetmelik gereğince ruhsatlandırılmamasının hukuka aykırı olduğu, buna dayanak maddelerin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı Cumhurbaşkanlığı (Mülga Başbakanlık) tarafından, ekmek fırını işletilebilmesi için özel yapı şeklini gerektiren yapı kullanma izin belgesi olması ve fırının ayrık nizam müstakil binada bulunması gerektiği, Yönetmelik’teki düzenlemenin mevzuata uygun olduğu davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Yıldırım Belediye Başkanlığı tarafından, söz konusu iş yerindeki ruhsatlı faaliyet kaydının 2009 yılında kapatıldığı, iş yerinin davacıya devrinin ise söz konusu olmadığı, yapının 1997 yılındaki yapı kullanma izin belgesinde dükkan olarak göründüğü ve kazanılmış hakka göre 2009 yılına kadar kullanıldığı, davacının başvurusunun ise Yönetmelik’teki kurallara göre değerlendirilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmelik hükümlerinin ve dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ : Davacı tarafından, fırın açmak üzere iş açma ve çalışma ruhsatı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … gün ve … sayılı işlem ile bu işleme dayanak alınan İşyeri Açma ve Çalıştırma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5’inci maddesinin 1’inci fıkrasının (c) ve (m) bentleri ile geçici 3’üncü maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenlemek amacıyla 10.8.2015 gün ve 25902 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 2’nci maddesinde, “bu Yönetmelik, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsar.” hükmüne yer verilmiş; “işyerlerinde aranacak genel şartlar” başlıklı 5’inci maddesinin c bendinde, Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması; m bendinde, (Ek: 29/6/2010 – 2010/671 K.; Değişik: 10/11/2014-2014/7002 K.) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.) şartlarının yukarıda belirtilen işyerlerinin açılış izni verilmesi sırasında arandığı belirtilmiş; geçici 3’üncü maddesinde de, (Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmüne yer verilmiştir.
Ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik olarak bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilmesine ilişkin düzenlemede ve buna dayanılarak davacı adına tesis edilen işlemde kamu yararına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan; olayda, davacı tarafından işyerinin 2006 yılında konut+fırın olarak inşaat ruhsatının yenilenmesi nedeniyle kazanılmış hakkı bulunduğundan bahisle daha sonra 2014 yılında yürürlüğe giren dava konusu düzenlemenin kendisine uygulanmaması gerektiği öne sürülmekte ise de; 31.12.2009 tarihinde sözü edilen işyerinin kapanışının yapılmış olması ve ruhsatının geçerliliğinin kalmamış olması karşısında; bu iddiasına da itibar etme olanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Günümüzde Bursa ili, Yıldırım ilçesi, Esenler Mahallesi, … Sokak, No:… adresinde bulunan ve 01/07/1997 tarihli yapı kullanma izin belgesinde “dükkan” olarak gösterilen iş yeri için Bursa Valiliği Sağlık Müdürlüğü tarafından … adına “ekmek imalatı” faaliyet konulu… tarih ve … sayılı açılma ruhsatı düzenlenmiştir.
İş yerinin devredilmesi üzerine … Gıda San. Tic. Ltd. Şti. adına … tarih ve … sayılı açılma ruhsatı düzenlenmiştir. Bu şirket tarafından da iş yeri devredilmiş ve … adına … tarih ve … sayılı açılma ruhsatı düzenlenmiştir.
İş yerinin ruhsatlandırılması bakımından yetkinin Yıldırım Belediye Başkanlığına geçmesinin ardından, … adına düzenlenen açılma ruhsatı yenilenmiş ve davalı belediye tarafından anılan kişi adına “ekmek ve unlu mamul imal ve satışı” faaliyet konulu, … tarih ve … sayılı iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmiştir.
Davalı belediye tarafından, …’nin … tarihinde maliyeden, sonrasında belediyeden kapanışını yaptığı ve 05/01/2006 tarihli iş yeri açma ve çalışma ruhsatının geçerliliği kalmadığı beyan edilmiştir.
Davacı … tarafından 24/03/2015 tarihinde, anılan iş yerinde ekmek fırını işletilmesi amacıyla davalı belediyeye başvurulmuştur.
Yıldırım Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı kararı ile bu başvuru reddedilmiştir. Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
17/06/1989 tarih ve 20198 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 4. maddesinde; “3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak.” hükmü yer almıştır.
09/05/1985 tarih ve 18749 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Yapı kullanma izni” başlıklı 30. maddesinde; “Yapı tamamen bittiği takdirde tamamının, kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının kullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye, valilik (…) bürolarından; 27 nci maddeye göre ruhsata tabi olmayan yapıların tamamen veya kısmen kullanılabilmesi için ise ilgili belediye ve valilikten izin alınması mecburidir. Mal sahibinin müracaatı üzerine, yapının ruhsat ve eklerine uygun olduğu ve kullanılmasında fen bakımından mahzur görülmediğinin tespiti gerekir. Belediyeler, valilikler (…) mal sahiplerinin müracaatlarını en geç otuz gün içinde neticelendirmek mecburiyetindedir. Aksi halde bu müddetin sonunda yapının tamamının veya biten kısmının kullanılmasına izin verilmiş sayılır. (…) Bu maddeye göre verilen izin yapı sahibini kanuna, ruhsat ve eklerine riayetsizlikten doğacak mesuliyetten kurtarmayacağı gibi her türlü vergi, resim ve harç ödeme mükellefiyetinden de kurtarmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyerlerinde aranacak genel şartlar” başlıklı 5. maddesinde; “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: … c) Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması, … m) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.), …” ve geçici 3. maddesinde; “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez” düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin incelenmesi:
İmar mevzuatı gereğince yapım aşaması tamamlandıktan sonra, yapının tamamının ya da tamamlanan kısımlarının kullanılabilmesi için yapı kullanma izin belgesi alınması gerekmektedir. Bu yasal zorunluluk tüm yapılar için genel bir koşuldur. Dava konusu Yönetmelik hükmü uyarınca ise sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna, ekmek fırını, akaryakıt ve gaz istasyonu gibi iş yerlerinin faaliyet göstereceği yapıların, özel yapı şeklini gerektirmesinden dolayı yapı kullanma izin belgelerinin bu faaliyete uygun bir şekilde düzenlenmesi gerektiği kurala bağlanmıştır. Yani bu düzenleme gereğince, anılan faaliyetlere yönelik bir iş yerinin yapı kullanma izin belgesinin “dükkan, iş yeri” vb. şekilde düzenlenmesi yeterli olmayıp söz konusu faaliyete özgü bir yapı kullanma izin belgesi düzenlenmesi gerekmektedir.
İmar mevzuatı uyarınca yapının kullanım amacına yönelik yapı kullanma izin belgesine sahip olması, 3572 sayılı Kanun uyarınca da iş yerlerinin imar düzenlemelerine uygun olarak ruhsatlandırılması gerektiği göz önüne alındığında; sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna, ekmek fırını, akaryakıt ve gaz istasyonu gibi iş yerlerinin faaliyet göstereceği yapıların bu faaliyete uygun şekilde yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması gerektiğine yönelik genel şart içeren Yönetmelik hükmünde hukuka ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ve geçici 3. maddesinin incelenmesi:.
Kamu yararını gözetmek ve kamu düzenini korumakla görevli idarenin, ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar, halk sağlığı ve güvenliğinin korunması amacıyla, sağlık ve çevre koşullarına göre bir standart oluşturulmasına yönelik olarak yaptığı düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmelik’in geçici 3. maddesinde ise “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.” hükmü ile kazanılmış hakların gözetildiği, “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmünün de bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşıldığından, anılan madde hükmünde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yıldırım Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin incelenmesi:
Ekmek fırını olarak işletilmek istenilen iş yerinin, yapı kullanma izin belgesinde “dükkan” olarak gösterildiği, iş yerinin bulunduğu yapıya ait “ekmek fırını”na özgü yapı kullanma izin belgesi bulunmadığı anlaşıldığından, Yönetmelik’in yukarıda anılan hükümleri uyarınca ruhsat başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Davacı tarafından, Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinin ve geçici 3. maddesinin yürürlüğe girmesinden önce yapıya ilişkin olarak düzenlenmiş yapı kullanma izin belgesi bulunduğu ve buna istinaden 1997 yılından beri söz konusu iş yerinin ekmek fırını olarak işletildiği, kazanılmış hakkın korunması gerektiği ileri sürülmüşse de 1997 yılından 2009 yılına kadar farklı kişilere devredilmek suretiyle işletilen ekmek fırınının 2009 yılından sonra geçerliliğini koruyan bir iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bulunmadığı, sonrasında da yetkili idareden alınan bir ruhsat olmadığı, bu nedenle de dava konusu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmaması bakımından davacı lehine kazanılmış bir haktan söz edilemeyeceği kuşkusuzdur.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) ve (m) bendi ile geçici 3. maddesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Yıldırım Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.