10. Daire         2010/13350 E.  ,  2011/1738 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2010/13350
Karar No: 2011/1738

Temyiz Eden (Davalı) : Bursa Valiliği / BURSA
Temyiz eden Müdahil(Davalı Yanında): …
Vekili : …
Karşı Taraf (Davacı) : …
Vekili : …
Müdahil (Davacı Yanında): …
İstemin Özeti : … İdare Mahkemesince, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Cevap verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Dava; … İli, … İlçesi, … Köyü sınırları içerisinde … A.Ş. nin çimento fabrikası kurma isteminin kabulüne ilişkin 15.5.2008 tarih ve … sayılı Toprak Koruma Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Düzenleyici işlemlere karşı ve kamu yararını yakından ilgilendiren konularda açılan iptal davalarında, işlemin yürütmenin durdurulması veya iptali kararı verildikten sonra, davacıya davadan feragat etme hakkının tanınması, yapılmış olan yargısal denetimin geçersiz sayılması, dolayısıyla davacı iradesinin yargı kararı üzerine çıkması sonucunu doğuracağından, davacının iptal kararından sonra verdiği davadan feragat isteminin bu aşamada dikkate alınmasına olanak yoktur.
İşin esasına gelince, 5403 sayılı Yasa ve bu Yasaya dayanılarak düzenlenen Tüzük hükümlerine göre; tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılıp ayrılmayacağı konusunda izin vermeye Toprak Koruma Kurulu’nun yetkili olduğu sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesincede, tesisin üzerine kurulacağı tarım arazisinin niteliğinin belirlenmesi amacıyla keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması ve bu çerçevede Toprak Koruma Kurulu kararının yargısal denetiminin yapılması gerekirken, tesisin çevre ve insan sağlığı üzerindeki etkilerini belirleyen ve uyuşmazlığın çözümünde yetersiz olan bilirkişi raporunun esas alınarak verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu idare mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : İdare ve vergi mahkemelerince verilen kararların temyizen incelenerek bozulabilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49 uncu maddesinin birinci fıkrasında belirtilen nedenlerin bulunması gerekmektedir.
Temyiz dilekçelerinde öne sürülen hususlar, söz konusu maddede yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından, istemlerin reddi ile temyiz edilen mahkeme kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince; dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden, davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeyerek işin esasına geçildi, gereği görüşüldü:
Dava; … İli, … İlçesi, … Köyü sınırları içerisinde … A.Ş. nin çimento fabrikası kurma isteminin kabulüne ilişkin 15.5.2008 tarih ve … sayılı Toprak Koruma Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
… İdare Mahkemesince; olayda dava konusu tesisin yakın yerleşim yerlerinde yaşayan insanların sağlığı ve çevre açısından olumsuz etkisinin bulunup bulunmadığının tespiti amacıyla yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan raporda, tesisin kurulduğu sahanın genel yapısı, çevredeki tarım ve orman alanları ile mevcut bitki örtüsü, yerleşim yerlerine uzaklık, ayrıca hammadde temini ve bunun yaratacağı çevresel etkiler dikkate alındığında yer seçiminin uygun olmadığı ve bu konularda alınacak tedbirlere ÇED raporunda değinilmediğinin belirtilmesi üzerine, tesis edilen işlemde kamu yararına uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından, hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek anılan mahkeme kararının temyizen incelenip bozulması istenilmektedir.
Davacı … Doğal ve Kültür Çevreyi Koruma Derneği tarafından verilen ve 20.7.2010 tarihinde İdare Mahkemesi kayıtlarına giren dilekçe ile davacının davadan feragat ettiğini bildirdiği anlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda feragat konusu özel olarak düzenlenmemiş, anılan Yasanın 31. maddesiyle bu konuda Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’na göndermede bulunulmuştur. Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nun 91. maddesinde, “Feragat, iki taraftan birinin neticesi talebinden vazgeçmesidir” şeklinde tanımlanmış, 93. maddesinde, feragat beyanının dilekçe ile veya yargılama sırasında sözlü olarak yapılacağı belirtilmiş; 94. maddesinde, “Feragat veya kabul eden taraf mahkum olmuş gibi masarifi muhakemeyi tediyeye mecburdur” hükmüne yer verilmiş, anılan Yasanın 95. maddesinde de “Feragat ve kabul kati bir hükmün hukuki neticelerini hasıl eder” kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı Yasanın 31. maddesiyle idari davalarda feragat istemleri üzerine Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Ancak, Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun feragata ilişkin hükümlerinin ancak idari davaların türleri, nitelikleri ve idari yargılama usulüyle bağdaştığı ölçüde uygulanması mümkündür.
İdari dava türlerinden olan iptal davaları; bireysel hakları ihlal eden, somut, subjektif nitelikteki idari işlemlere veya ortada herhangi bir hak ihlali olmaksızın bireyin menfaat ilgisinin kurulabildiği kamu yararını yakından ilgilendiren işlemlere karşı açılabilmektedir. Bireysel hakkın ihlaline dayanmayan kamu yararını yakından ilgilendiren konularda açılan iptal davaları, objektif ve somut nitelikte olup; bütünüyle kamu yararını amaçlamaktadır. Dolayısıyla iptal davalarında feragat isteminin de kamu yararı ölçütü kullanılarak karara bağlanması gerekmektedir. Bireysel hakların ihlaline dayanan iptal davalarında davacının herhangi bir kısıtlama olmaksızın davasından feragat edebileceğinde duraksama bulunmamaktadır.
Buna karşılık, düzenleyici işlemlere karşı ve kamu yararını yakından ilgilendiren konularda açılan iptal davalarında, işlemin yürütmenin durdurulması veya iptali kararı verildikten sonra, davacıya davadan feragat etme hakkının tanınması, yapılmış olan yargısal denetimin geçersiz sayılması, dolayısıyla davacı iradesinin yargı kararı üzerine çıkması sonucunu doğuracağından, kamu yararıyla ve idarenin yargısal denetimi yoluyla hukukun üstünlüğünü sağlama amacıyla bağdaşmamaktadır.
Uyuşmazlıkta, İdare Mahkemesince yapılan yargılama sonucunda, dava konusu işlemin iptaline karar verildiğinden, davalı idarenin temyiz isteminin incelenmesi sırasında davacıya davasından feragat etme hakkının tanınması, iptal davasının işleviyle, yani hukuk devleti ilkesinin gereği olarak idarenin faaliyetlerinde hukuka uygunluğun sağlanması amacıyla, dolayısıyla, kamu yararıyla bağdaşmayacaktır. Bu nedenle, davacının davadan feragat ettiği yolundaki isteminin kabul edilmesine olanak bulunmamaktadır.
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun “Toprak Koruma Kurulunun Görevleri” başlıklı 5. maddesinde “Kurulun görevleri aşağıda belirtilmiştir.” cümlesinden sonra “a) Arazi kullanılan tüm faaliyetlerde, arazinin korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılmasına yönelik inceleme, değerlendirme ve izleme yapmak, ortaya çıkan olumsuzlukları belirlemek, toprak korumayı ve bununla ilgili sorunları giderici önlemleri almak, geliştirmek, uygulanmasını sağlamak için görüş oluşturmak, b) Arazi kullanımını gerektiren tüm girişimleri yönlendirmek üzere, yerel plân veya projelerin uygulanması amacıyla takibini yapmak, c) Toprak koruma önlemlerinin yerine getirilmesi sürecini yerel ölçekte izlemek, değerlendirmek ve çözümleyici öneriler geliştirmek, hazırlanacak toprak koruma ve arazi kullanım plânları doğrultusunda, yerel ölçekli yıllık iş programları için görüş oluşturmak ve uygulamaya konulmasının takibini yapmak, ç) Ülkesel, bölgesel veya yerel ölçekli yapılan plânlar arasındaki uyumu denetlemek, d) Kanunda yer alan konularla ilgili başvuruları almak ve ilgililere aktarmak, e) Kanunla verilen diğer görevleri yapmak” hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Yasanın “Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımı” başlıklı 13. maddesinde, “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; (…) d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, e) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar, (…) İçin bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir. (…)
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları tüzükle düzenlenir. ” hükümleri amirdir.
Anılan Yasaya dayanılarak çıkartılan, “Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırılmasına İlişkin Tüzüğ’ün” 8.maddesinde, “Her ölçekteki imar ve çevre düzeni planlarının yapılması ve değiştirilmesinde tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılmasına kurulun uygun görüşü alınarak Bakanlık veya valiliklerce izin verilebilir.”, hükmü yer almış, “Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımı” başlıklı 9.maddesinde de, “(1) Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri, sulu tarım arazileri alternatif alan bulunmaması ve kurulun uygun görmesi şartıyla; .(…) d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plan ve yatırımlar, e) Kamu yararı gözetilerek yol, altyapı ve üstyapı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar, (…) için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projesine uyulması kaydıyla Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.(….) (3) Etüt raporunda belirtilen alternatif alanların; etüt raporu, teknik, ekolojik ve ekonomik kriterler ile tarım dışı amaçla arazi kullanım talebini yapanın yazılı görüşü dikkate alınarak kurul tarafından alternatif olup olamayacağı değerlendirilerek karara bağlanır.” (….) hükümleri yer almaktadır.
Yukarıda belirtilen Yasa ve Tüzük hükümlerinin birlikte incelenmesinden; tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılmasına izin verilmesinde, Kurulun uygun görüşünün bulunmasının zorunlu olduğu, diğer bir ifadeyle bu ön koşulun gerçekleşmediği durumlarda valilikçe veya bakanlıkça tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılmasına izin verilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 31. maddesi ile bilirkişi incelemesi yaptırılması ile ilgili hususlarda uygulanacak kurallara ilişkin olarak Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa yollamada bulunulmuş olup; anılan Yasanın 286. maddesinde, bilirkişi raporunun hakimi bağlamayacağı hükmü yer aldığından; sunulan bilirkişi raporunun hükme esas alınabilecek yeterlikte olmaması veya taraflarca yapılan itirazları karşılamaması halinde bilirkişilerden ek rapor istenilebileceği veya yeniden bilirkişi incelemesi yaptırılabileceği gibi, verilen rapor dikkate alınmadan uyuşmazlığın çözümüne engel bir düzenleme bulunmamaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; … İli, … İlçesi, … Köyü sınırları içerisinde … A.Ş. nin Çimento Fabrikası kurma istemiyle yaptığı başvuru üzerine düzenlenen etüt raporunda; söz konusu tesisin kurulmasının planlandığı alanın tamamının marjinal tarım arazisi niteliğinde olduğu ve üzerinde herhangi bir tarımsal faaliyet yapılmadığının belirtildiği, bu kapsamda Bursa Valiliği Toprak Koruma Kurulu tarafından talebin değerlendirildiği, 7’ye karşı 3 oyla talebin kabul edilmesi üzerine bu kararın iptali istemiyle davacı … Koruma Derneği tarafından bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Uyuşmazlığa konu olayda, Çimento Fabrikası kurma istemi üzerine yapılan inceleme sonucunda düzenlenen etüt raporunda; tesisin kurulmasının planlandığı arazinin özelliği ve üzerinde tarımsal faaliyet yapılıp yapılmadığı açısından bir değerlendirme yapıldığı açıktır. Diğer taraftan, dava konusu tesisin başta … Köyü olmak üzere yakın yerleşim birimlerine, çevre ve insan sağlığına, bölgedeki yeraltı ve yerüstü sularına, tarım alanlarına olumsuz etkisinin bulunup bulunmadığının ve tesisin kurulduğu sahanın genel yapısı, bitki örtüsü, yerleşim yerlerine, tarım alanlarına, su havzalarına mesafesi dikkate alındığında, yer seçim kriterlerine uygun olup olmadığı yönünden tespiti amacıyla mahkemece yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda, ÇED raporununda birlikte değerlendirilmesi ile hazırlanan raporda, tesisin faaliyeti nedeniyle çevre ve insan sağlığının olumsuz yönde etkileneceği belirtilmesine rağmen bu hususlara ilişkin olarak nasıl tedbirler alınacağının ÇED raporunda yeterince ele alınmadığı, tesisin piyasada bulunan diğer tesislerle rekabet eşitliğini sağlayabilmesi için ek yakıt kullanması gerekeceği, ek yakıt kullanılması durumunda ise tesis tarafından alınacak tedbirlerin ÇED raporunda yer almadığı, tesisin işletme sırasında oluşturacağı emisyon değerlerinin 2014 yılına kadar geçerli olan sınır değerler baz alınarak değerlendirildiği, ancak tesisin inşa ve işletmeye alınma süresi ve Avrupa Birliği uyum sürecinde kabul edilecek yeni sınır değerler göz önüne alındığında ÇED raporundaki değerlendirmelerin yeterli olmadığı, ÇED raporunda tesisin ülke ekonomisine yapacağı katkı ve bunun karşılığında oluşturacağı çevresel, sosyal ve ekonomik zararların irdelenmediği, tesisin hammadde temin edeceği alanda yapılacak patlatmaların yerleşim yerlerinde meydana getireceği maddi etkinin yanı sıra insan ve hayvan psikolojisi ile yaşam konforu üzerindeki etkilerinin ÇED raporunda değerlendirilmediği, tesisten deşarj edilen kirleticilerin çökelme özellikleri dikkate alındığında, tesisin 3 km uzaklıkta bulunan ve tarımsal faaliyetler için önemli bir su kaynağı olan Burcun sulama göleti ve civardaki tarım arazileri için kirlilik kaynağı olacağı, dolayısıyla klasik hava kirleticilerin ve toksit bileşiklerin besin zinciri yoluyla insan sağlığını olumsuz yönde etkilemesinin de kaçınılmaz olduğu, tesisin kurulduğu sahanın genel yapısı, çevredeki tarım ve orman alanları ile mevcut bitki örtüsü, yerleşim yerlerine uzaklık, ayrıca hammadde temini ve bunun yaratacağı çevresel etkiler dikkate alındığında yer seçiminin de uygun olmadığı yönünde görüş belirtilmiştir.
Bu durumda, 5403 sayılı Yasa ve bu Yasaya dayanılarak düzenlenen Tüzük hükümlerine göre; tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılıp ayrılmayacağı konusunda izin vermeye Toprak Koruma Kurulu’nun yetkili olduğu sonucuna varıldığından, İdare Mahkemesincede, tesisin üzerine kurulacağı tarım arazisinin niteliğinin belirlenmesi amacıyla keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması ve bu çerçevede Toprak Koruma Kurulu kararının yargısal denetiminin yapılması gerekirken, tesisin çevre ve insan sağlığı üzerindeki etkilerini belirleyen bilirkişi raporu esas alınarak verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, Çimento fabrikası kurulmasına izin verilmesi talebiyle yapılan başvuru üzerine, tarım arazisinin niteliği değerlendirilerek verilen Toprak Koruma Kurulu kararı; söz konusu tesisin kurulmasına izin verilmesi işlemi bakımından, zincir işlemin bir halkası niteliğinde olup; tesisin kurulmasına izin verilmesi için, konunun tesisin yapılacağı arazinin niteliği dışında kalan yönleriyle de (çevresel etkiler, insan sağlığı, ÇED raporu vb.) idare tarafından ayrıca değerlendirileceği tabiidir.
Açıklanan nedenlerle; 2577 sayılı Yasanın 49. maddesine uygun bulunan davalı idarenin ve davalı idare yanında müdahilin temyiz isteminin kabulüne, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, 11.5.2011 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.