10. Daire 1995/784 E. , 1996/7926 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 1995/784
Karar No : 1996/7926
Davacı : …
Vekili : …
Davalı : Başbakanlık – ANKARA
İstemin Özeti : 25.12.1994 tarih ve 22152 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Türk Kalibrasyon Servisi Kuruluş ve İşletme Yönetmeliği”nin, davacı tarafından; Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumunun (TÜBİTAK) 278 sayılı Yasayla bilim ve teknik alanında ilmi araştırmalar yapmakla görevlendirildiği ve icrai yetkilerinin bulunmadığı, Anayasanın 123. maddesi uyarınca idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının kuruluş kanunlarında yer alacağı, kuruluş kanununda yer almayan bir takım icrai görev ve yetkilerin dava konusu Yönetmelikle TÜBİTAK’na verildiği, bunun Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile Türk Standartları Enstitüsünün görev ve hizmet alanlarına müdahale niteliği taşıdığı, Yönetmeliğe çerçeve teşkil eden Sanayi ve Ticaret Bakanlığıyla TÜBİTAK arasında imzalanan 16.12.1994 tarihli Protokol’ün yasal dayanağı olarak ileri sürülen 3516 sayılı Ölçüler ve Ayarlar Kanunu’nda Bakanlığa yasal metroloji alanında görev verildiği ve endüstriyel metroloji sahasına girmesine müsade edilmediği, bu Yasanın kapsamının 2. maddesinde sayma yoluyla belirlendiği ve yeni bir ölçü veya ölçü aletinin ancak Bakanlar Kurulu Kararıyla Yasa kapsamına alınabileceği, dolayısıyla 3516 sayılı Yasada endüstriyet metroloji alanında yetki verilmeyen Sanayi ve Ticaret Bakanlığının TÜBİTAK’ı test ve kalibrasyon laboratuvarını akredite etmekle görevlendiremeyeceği, Yönetmeliğin Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası arasında 5.4.1991 tarihinde yapılan İkaz Anlaşmasının tatbikatında da görev ve yetki karışıklıklarına sebep olacağı, söz konusu İkraz Anlaşmasına göre kalite sertifikasyonu ve akreditasyon görevi ve bu göreve ilişkin her türlü işlem ve yetkilerin Türk Standartları Enstitüsü bünyesinde kurulmuş olan Milli Kalite Konseyine ait olduğu, bu konseyin yasal düzenlemeyle bağımsız milli bir kuruluş haline dönüştürülmesi gerekirken hukuki geçerliliği olmayan bir protokole dayanarak çıkarılan dava konusu Yönetmelikle TÜBİTAK’a bağlı bir servise sınırsız görev ve yetkiler verilmesinin hukuka aykırı olduğu savlarıyla; 1., 2., 4., 9., 10. maddeleri 5. maddesinin (a), (e), (g), (h) fıkraları, 6. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının iptalleri istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Davada husumetin Başbakanlığa değil, ayrı bir tüzel kişiliğe, idari ve mali özerkliğe sahip bulunan TÜBİTAK ile Yönetmeliğin dayanağı protokolün tarafı olan Sanayi ve Ticaret Bakanlığına yöneltilmesi gerektiği, esas bakımından ise dava dilekçesinde ileri sürülen hususlarla ilgili olarak TÜBİTAK ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığından alınan yazılarda; davacı Türk Standartları Enstitüsü’nün (TSE) hiyerarşik üstü olan Başbakanlık işleminin iptali istemiyle dava açamayacağı, dava konusu işlemle menfaatinin ihlal edilmediği, bu nedenlerle davanın öncelikle usul yönünden reddi gerektiği, esas yönünden ise, 132 sayılı Yasayla TSE’ne laboratuvar işletme yetkisinin verildiği ancak TSE’nün aynı seviyedeki bir başka laboratuvarın yeterliliğini onaylama yetkisinin olmadığı, kendi kendini veya ticari rakiplerini akredite etmek istemenin de bilimsel ve teknik gereklere aykırı olacağı, hiçbir ülkede yazılı standartlardan sorumlu kuruluşların laboratuvar akredite edemediği ve akreditasyonun ulusal metrolojik kuruluş bünyesinde oluşması gerektiği, Türkiye’de metroloji laboratuvarlarının akreditasyonu konusunda yasal boşluk bulunduğu, bu boşluğun giderilmesi ve her türlü akreditasyondan sorumlu olacak bağımsız bir Milli Akreditasyon Konseyi (MAK) kurulması için çalışmaların sürdürüldüğü, ancak yasal düzenlemenin yapılabilmesi uzun zaman alacağından ve özellikle başta Avrupa Topluluğu ve EFTA ülkeleri olmak üzere bir çok endüstrileşmiş ülkenin ithal ettikleri malları üreten kuruluşların kalite güvence sistemlerini belli bir standarta uygun çalıştırmalarını istemeleri ve bu durumun ihracatı olumsuz yönde etkileyeceği, ayrıca 1995 yılından itibaren Gümrük Birliğine de geçileceği dikkate alınarak, MAK Yasayla kuruluncaya kadar geçecek sürede laboratuvar akreditasyonundan sorumlu olacak Türk Kalibrasyon Servisinin kurulmasına karar verildiği, MAK bir kanunla kurulduğu zaman Türk Kalibrasyon Servisinin de MAK’ne devredileceği, dava konusu yönetmelikte hukuka aykırılık bulunmadığı hususlarının bildirildiğinden bahisle; hukuki dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülen davanın reddi gerekeceği savunulmuştur.
D.Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Dairemiz kararında ayrıntılarıyla açıklanacağı gibi, laboratuvar akreditasyonu TSE’nün görev alanında olmayıp; laboratuvar, sistem, personel, ürün ve hizmet akreditasyonlarından sorumlu bir Milli Akreditasyon Konseyi kuruluncaya kadar geçecek sürede laboratuvarı akredite edecek ve akredite ettiği bu laboratuvarların verdiği kalibrasyon sertifikaları ve diğer belgelendirmelerin uluslararası geçerliliğini sağlamaya çalışmak üzere Ulusal Metroloji Enstitüsü bünyesinde Türk Kalibrasyon Servisinin kurulmasında; yürürlükteki mevzuat ve hukuka aykırılık bulunmadığından, ve TSE’nün kendi işlettiği laboratuvarları ve ticari rakiplerini akredite etmesi de düşünülemeyeceğinden, davanın reddi gerekmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : 4 Temmuz 1991 tarih ve 20919 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4.Nisan.1991 tarihli Türkiye Cumhuriyeti (müstakriz) ile Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (Banka) arasında yapılan anlaşmanın başlangıç bölümünde;
(A) Müstakriz işlem anlaşmanın 2 sayılı ekinde tarif edilen projenin yapılabilirliğine ve önceliğine kani olarak Banka’dan projenin finansmanına yardımcı olmasını istemiştir.
(B) Proje, müstekrizin Türk Standartları Enstitüsü (TSE), Türkiye Bilimsel Teknik ve Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) ve Türkiye Teknoloji Geliştirme Vakfı (Vakıf) tarafından yürütülecektir. Hükümleri getirilmiştir.
Diğer taraftan ikraz anlaşmasının 2 sayılı eki olan “proje tanımı” ekinin 1 nci maddesinde “MSTK” (Türkiyenin metroloji Standartları, Test etme ve Kalite Sistemi) sisteminin uluslararası standarda çıkarılması için TÜBİTAK’A verilen görevler ayrıntılı olarak belirtilmiş 3 ncü maddesinde ise MKK nun (Milli Kalite Konseyinin MAK) Milli Akreditasyon Konseyine dönüşeceği kabul edilerek projenin 30.6.1996 da tamamlanması öngörülmüştür.
Yukarıda açıklanan anlaşma hükümlerinin beraberce incelenmesinden anlaşılacağı üzere Türkiyenin (MSTK) sistemini uluslararası düzeye çıkarmak için anlaşma ile TÜBİTAK’A birtakım görevler verilmiş ve 30.6.1996 tarihinde projenin sona ermesiyle geçiş dönemi içindeki kuruluşların sonunda nihai olarak (MAK) a dönüşeceği kabul edilmiştir.
Anlaşmada öngörülen süre içinde MAK (Milli Akreditasyon Konseyi) kurulunca Sanayi ve Ticaret Bakanlığı 16.12.1994 tarihli bir protokol ile MAK kuruluncaya kadar geçecek süre içinde MAK’a ait görevlerin TÜBİTAK tarafından geçici olarak yürütülmesini kabul etmiştir.
Bu protokol zımmında görev yüklenen TÜBİTAK ise 25.12.1994 tarih ve 22152 sayılı Resmi Gazetede yalyımlanan yönetmelik ile bu hizmetin yürütülmesi için ayrıntılı düzenleme getirmiş ve anılan yönetmeliğin 10 uncu maddelerinde yönetmelikte düzenlenen hizmetin Türkiyedeki her türlü akreditasyondan sorumlu olan MAK kurulup işlemeye başlayınca bu kuruluşa devir edileceği kabul edilmiştir.
Anılan yönetmelik hükümlerine görede TÜBİTAK söz konusu hizmeti ikraz anlaşmasında öngörülen MAK kurulana kadar geçici bir süre içinde verecektir.
Yukarıda açıklanan duruma göre T.C. Hükümeti ile Banka arasında yapılan ikraz anlaşması konusu olan proje amacının gerçekleştirilmesi için gerek TSE ve gerekse TÜBİTAK beraberce sorumlu olup bu ortak sorumluluk projede nihai olarak kurulması öngörülen MAKın işlevini geriye getirmeye başlamasıyla sona erecek ve projede öngörülen hizmet bundan böyle bu kuruluş tarafından yerine getirilecektir.
Yukarıda açıklanan nedenlerle geçiş dönemi için tesis edilen işlemler bu konudaki yasal düzenlemelere uygun olduğundan yasal dayanaktan yoksun davacının reddi gerektiği düşünüldü.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için önceden taraflara bildirilmiş bulunan 26.11.1996 tarihinde davacı vekili Av….’in ve davalı temsilcisi … yanında Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Ölçüler ve Standartlar Genel Müdürlüğü Daire Başkanı …, TÜBİTAK Hukuk Danışmanı … ve TÜBİTAK Ulusal Metroloji Enstitüsü Müdürü Doç. Dr. …’un geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlanıldı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilip dinlenildikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dava dosyası incelenip gereği düşünüldü:
Davalı idarenin husumet ve ehliyet itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
Dava; 25.12.1994 tarih ve 22152 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan; Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) Marmara Araştırma Merkezi Başkanlığı, Ulusal Metroloji Enstitüsü (UME) bünyesinde kurulan Türk Kalibrasyon Servisi (TKS)’nin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile TÜBİTAK arasında imzalanan 16.12.1994 günlü protokol hükümleri çerçevesinde; kuruluşu, amacı, teşkilatlanması, görevi ve yetkilerini düzenleyen, hukuki dayanak olarak 278 sayılı Yasanın 498 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle değişik 4. Maddesi gösterilen “Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Türk Kalibrasyon Servisi Kuruluş ve İşletme Yönetmeliği”nin; 1’inci, 2’nci, 4’üncü, 9’uncu ve 10’uncu maddeleri ile 5 inci maddesinin (a), (e), (g), (h) fıkraları ve 6’ıncı maddesinin 3’üncü ve 4’üncü fıkralarının iptalleri istemiyle açılmıştır.
Türk Standartları Enstitüsü (TSE), 18.11.1960 tarih ve 132 sayılı Yasayla; “Her türlü madde ve malüller ile usul ve hizmet standatlarını yapmak” amacıyla, tüzel kişiliğe haiz, özel hukuk hükümlerine göre yönetilen Kamu Kurumu olarak kurulmuş ve Başbakanlıkla ilgilendirilmiştir. Yasaya göre yalnız TSE tarafından kabul edilen standartlar “Türk Standartı” adını alır. 132 sayılı asanın 2. maddesine 16.5.1985 tarih ve 3205 sayılı Yasanın 2. Maddesiyle eklenen (j) fıkrasıyla, metroloji ve kalibrasyon ile ilgili araştırma ve geliştirme çalışmaları yapmak ve gerekli laboratuvarları kurmak TSE’nün görevleri arasına alınmıştır.
Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkındaki 17.7.1963 tarih ve 278 sayılı Kanun’da TÜBİTAK’nun amacı; “Türkiye’de müsbet bilimlerde araştırma ve geliştirme faaliyetlerini ülke kalkınmasındaki önceliklere göre geliştirmek, özendirmek, düzenlemek ve koordine etmek; mevcut bilimsel ve teknik bilgilere erişmek ve erişilmesini sağlamak” olarak gösterilmiş ve 2. maddesinde, Türkiye’nin bilim ve teknoloji politikalarının saptanmasında Hükümete yardımcı olmak, Türkiye’nin uluslararası alanda bilimsel ve teknolojik rekabet gücünü artırmak için önlemler almak, Türk Sanayi’nin Üniversite ve araştırma kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmasını sağlayacak programlar geliştirmek, bu işbirliğinin somut hale dönüşebileceği fiziki ortamlar yaratmak, görev alanına giren faaliyetlerle ilgili yerli ve yabancı araştırma kurumları ve araştırıcılarla her türlü bilimsel ve teknik işbirliği yapmak görevleri, TÜBİTAK’na verilmiştir.
Endüstriyel dışsatımda ithalatçı ülkelerin, ithal ettikleri malları üreten kuruluşların kalite güvence sistemlerini belli bir standarta uygun olarak çalıştırmalarını istemeleri ve bu durumun seksenli yılların başından itibaren yoğunluk kazanarak dolaylı bir korumacılık yöntemi haline gelmesi; kalite güvence sistemi içinde doğru ve güvenilir kalibrasyonu sağlayacak uluslar arası sisteme entegre ulusal kalibrasyon ağının kurulmasını zorunlu kılmıştır. Ulusal ölçekte ve birincil kademede bir kalibrasyon merkezinin kurulması çalışmaları sırasında Başbakanlığın 14.1.1982 tarihli işlemiyle kurulacak merkezin niteliği, kapasitesi ve ekonomisinin belirlenmesi görevi TÜBİTAK’na verilmiş, bu çalışmanın tamamlanmasından sonra da TÜBİTAK’nun Ulusal Metroloji ve Kalibrasyon Merkezinin geleceği hakkında görüş sonrası üzerine Devlet Planlama Teşkilatının 3.1.1985 tarihli yazısıyla, milli merkezin TÜBİTAK tarafından, en üst seviyede ve birinci derecede ölçme ve özellikle kalibrasyon hizmetlerini yürütecek şekilde kurulacağı TÜBİTAK’na bildirilmiştir. Ulusal Metroloji Sistemi ve Ulusal Metroloji ve Kalibrasyon Merkezinin kurulabilmesi için, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programından 750.000 USD, Alman Teknik Yardım Programından 7.2 milyon DM ve Dünya Bankasından 12 milyon USD tutarında sağlanan kaynaklar TÜBİTAK’na tahsis edilmiş, TÜBİTAK da bu görev ve kaynaklarla çalışmalarını tamamlayarak 11.1.1992 tarihinde Ulusal Metroloji Enstitüsü’nü kurmuş ve ulusal referans standartlarını oluşturma ve bu standartların uluslararası alanda tanınması için çalışmalara başlamıştır.
Uluslararası alanda tanınacak standartların oluşturulması yanında, bu standartlara uygunluğun sağlanabilmesi için ikinci ve daha alt seviye laboratuvarların akredite edilmesi de gerekmektedir. Akreditasyon konusundaki boşluğun giderilebilmesi için, Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası İmar Kalkınma Bankası arasında imzalanan 5 Nisan 1991 tarihli İkraz Anlaşması (Teknoloji Geliştirme Projesi) ve Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası ile Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu ve Türk Standartları Enstitüsü arasında imzalanan 5 Nisan 1991 tarihli Proje Anlaşması 4.7.1991 tarih ve 20919 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmış, bu anlaşmalarla Türkiye’nin metroloji, standartlar, test ve kalite sisteminin uluslararası standarta çıkartılması ve her türlü akreditasyondan sorumlu olacak bağımsız bir Milli Akreditasyon Konseyinin kurulması amaçlanmıştır. Anlaşmayla 31.12.1994 tarihine kadar, gerekli hukuki düzenlemeler yapılarak MAK’ne dönüştürülecek Milli Kalite Konseyi (MKK) kurulmuş ve ilk toplantısını 30.1.1992 tarihinde yapmıştır. Konsey akreditasyon faaliyetlerini; laboratuvar, sistem belgelendirmesi, personel, ürün ve hizmet belgelendirmesi olarak dört konuda yürütmeye karar vermiştir. Buna göre, ürün ve hizmet belgelendirmesi yapacak kuruluşlar için TSE, laboratuar akreditasyonu için de UME gerekli çalışmaları yapacaktır. Ancak MKK bünyesindeki çalışmalar sürdürülememiş ve MAK’nin kurulabilmesi için gerekli mekanizmalar oluşturulamamıştır.
Dava konusu Yönetmeliğe çerçeve teşkil eden Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile TÜBİTAK arasında imzalanan 16.12.1994 tarihli Protokol’de, 1995 yılı sonunda AB ile Gümrük Birliğine geçilecek olmasının Türkiye’de faaliyet gösteren ikincil seviye laboratuvarların acil olarak akreditasyonunu gündeme getirmesi ve ithal edilen referans veya çalışma standartlarının (etalon) bir kısmının uluslar arası standartlara uymaması ve bunun büyük döviz kaybına neden olmasının bu konuda belirli bir yönlendirmeyi gerekli kıldığından bahisle; MAK yasal olarak kurulup çalışmaya başlayıncaya kadarki geçiş dönemi için primer seviye dışındaki metroloji ve kalibrasyon laboratuvarlarının akreditasyonu ile yurt içinde imal edilen veya ithal edilen etalonlar için “Metrolojik Kullanıma Uygunluk Belgesi” verilmesi çalışmalarının UME kanalıyla TÜBİTAK tarafından yürütülmesi kararlaştırılarak belirli esaslar gösterilmiştir.
25.12.1994 tarih ve 22152 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan “Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Türk Kalibrasyon Servisi Kuruluş ve İşletme Yönetmeliği”nde, MAK kurulup uluslararası standartlarda çalışmaya başlayıncaya kadarki süreçte; Türkiye’de faaliyette bulunan ve ticarete konu olan kalibrasyon sertifikası, analiz, ölçme ve test raporu veren ikincil laboratuarları belirlenen uluslararası ve ulusal standartlara göre akredite etmek, aralarındaki koordinasyonu sağlamak ve bu laboratuvarların verdiği kalibrasyon sertifikalarının ve diğer raporların uluslararası geçerliliğini sağlamaya çalışmak amacıyla Türk Kalibrasyon Servisi kurulmuş ve görev ve yetkileriyle teşkilat yapısı düzenlenmiştir.
Davacı; iptalini istediği Yönetmelikle TSE ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığının yasayla belirlenen görev alanlarına müdahale edildiğini ve Yönetmeliğin yasal dayanağı bulunmadığını iddia etmektedir.
Türkiye’de, endüstriyel metroloji çalışmaları TSE, bilimsel metroloji çalışmaları TÜBİTAK, yasal metroloji çalışmaları ise 3516 sayılı Ölçüler ve Ayar Kanunu hükümleri çerçevesinde Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından yürütülmektedir. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı aynı zamanda 1875 tarihli “Metre Sözleşmesi” çerçevesinde kurulan ve merkezi Paris’te bulunan Uluslar arası Ölçüler ve Ayarlar Bürosu (BIPM) nezdinde Türkiye’yi idari yönden temsil etmektedir. TSE’nün 132 sayılı Yasayla belirlenen görev alanında laboratuar akreditasyonu olmadığı gibi TSE bünyesinde işletilen laboratuvarların TSE tarafından akredite edilmesi de hizmet gerekleriyle bağdaşmayacaktır. Nitekim akreditasyon konusundaki yasal boşluk giderilmek ve her türlü akreditasyondan sorumlu olacak bir Milli Akreditasyon Konseyi kurulmak üzere çalışmalar yürütülmektedir. Çalışmaların beklenilen düzeye ulaşmaması ve 31.12.1994 tarihine kadar kurulması öngörülen Milli Akreditasyon Konseyinin hukuksal düzenlemelerinin yapılamaması karşısında, 1995 yılı sonunda Avrupa Birliğiyle gümrük birliğine geçilmesi ve ikinci seviye laboratuvarların akreditasyonunun aciliyet kazanmasını da gözönünde bulunduran Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve TÜBİTAK arasında düzenlenen 16.12.1994 tarihli protokol hükümleri çerçevesinde; MAK kuruluncaya kadar laboratuvar akreditasyonu gerçekleştirmek ve bu laboratuvarların verdiği kalibrasyon sertifakalarının uluslararası geçerliliğini sağlamak için çalışmak üzere UME bünyesinde Türk Kalibrasyon Servisi kurulmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle hukuki dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına 26.11.1996 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.